II OW 141/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój z [...] lipca 2018 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Jastrzębie-Zdrój a Dyrektorem Zarządu Zlewni w Gliwicach – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przez wskazanie organu właściwego w sprawie likwidacji urządzenia wodnego postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w Gliwicach – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

Pismem z 30 lipca 2018 r. Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w Gliwicach jako organu właściwego do załatwienia sprawy likwidacji urządzenia wodnego w postaci rowu wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, znajdującego się na działkach nr [...]/18, [...]/18, [...]/18 w Jastrzębiu-Zdroju. Z wnioskiem w tej sprawie wystąpił do organu T.M. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój wyjaśnił, że prowadził postępowanie w sprawie likwidacji przedmiotowego urządzenia wodnego. W dniu 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.) i obecnie organem właściwym w sprawie zgód wodnoprawnych oraz legalizacji urządzenia wodnego są właściwe organy Wód Polskich. W związku z powyższym Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój przekazał sprawę do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach. Następnie, 25 lipca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach zwrócił sprawę Prezydentowi Miasta Jastrzębie-Zdrój, wskazując, że art. 545 ust. 5 ustawy Prawo wodne dotyczy pozwoleń wodnoprawnych, a nie spraw legalizacji urządzeń wykonanych bez pozwolenia wodnoprawnego. Prezydent Miasta Jastrzębie-Zdrój nie podzielił tego stanowiska. Wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi w tej sprawie art. 64a ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.). Procedura legalizacji urządzenia wodnego, wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego różni się od procedury wydania pozwolenia wodnoprawnego jedynie wysokością opłaty skarbowej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W świetle obecnie obowiązujących przepisów Prawa wodnego kompetencje zarówno w sprawach wydawania pozwoleń wodnoprawnych, legalizacji bądź nakazania likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia posiada dyrektor zarządu zlewni. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Zarządu Zlewni w Gliwicach wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Jastrzębie-Zdrój jako organu właściwego w sprawie. Wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło przed 1 stycznia 2018 r., zastosowanie mają więc dotychczasowe przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która uchyliła obowiązującą dotychczas ustawę Prawo wodne z 2001 r. (art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., a więc to jej przepisy prawa materialnego znajdą zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z regułą intertemporalną z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. Stosownie bowiem do art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r., "do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy te należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego, a właściwość rzeczową (instancyjną) powinno określać się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15 i II OW 55/15 oraz z 20 lipca 2018 r. II OW 14/18). W sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych - aktualnie istniejących organów, lecz już rzeczowo lub miejscowo niewłaściwych – na nowy organ gwarantuje "podążanie“ kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu dotychczas właściwego w sprawie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2015 r., II OW 101/15). Z tego też powodu w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego w powołanym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w Gliwicach postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2018 r. II OW 24/18. Stosownie do art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r., jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Kluczowe znaczenie dla ustalenia organu właściwego do wydania decyzji na podstawie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r., ma wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla realizacji rowu melioracyjnego na gruncie obowiązujących obecnie przepisów Prawa wodnego z 2017 r. Rów melioracyjny jest urządzeniem wodnym, którego wykonanie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 6 Prawa wodnego z 2017 r.). Organy właściwe do wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały wskazane w art. 397 ustawy Prawo wodne z 2017 r. Przede wszystkim organem właściwym w sprawie pozwoleń wodnoprawnych wydawanych na wniosek podmiotu innego niż Wody Polskie, jest właściwy miejscowo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 397 ust. 3 pkt 1 lit. a), c) i d)). Ustawodawca szczegółowo przedstawił przypadki, w których organ ten jest kompetentny do wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale żaden z tych przypadków nie dotyczy realizacji przedmiotowego rowu melioracyjnego. We wszystkich innych przypadkach organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, co wynika z art. 397 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. b) Prawa wodnego z 2017 r. Oznacza to, że na gruncie obowiązujących obecnie przepisów organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla rowu melioracyjnego objętego wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r. jest właściwy miejscowo dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich, a więc w tym przypadku Dyrektor Zarządu Zlewni w Gliwicach. Bez znaczenia jest przy tym, czy pozwolenie takie zostało dla danego urządzenia wodnego wydane, ponieważ art. 64a ust. 5 Prawa wodnego z 2001 r. posługuje się pojęciem "organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego" tylko na potrzeby ustalenia właściwości organu mającego rozstrzygnąć sprawę w trybie tego przepisu. Z tych względów i na podstawie na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.