II OSK 998/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 427/24 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 30 stycznia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 427/24, w wyniku rozpoznania skargi D. D. (dalej: cudzoziemiec, skarżący, strona) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1.); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2.); przyznał na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2000 zł (pkt 3.); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4.) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5.). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemiec, obywatel Republiki Angoli wnioskiem z 18 września 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Organ, 10 października 2023 r. zwrócił się w trybie art. 207 ust. 1 w związku z art. 223 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 15 października 2024 r., a następnie do WSA w Gdańsku skargę z 25 października 2024 r. na bezczynność i przewlekłość Wojewody. Zdaniem WSA w Gdańsku skarga jest zasadna. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed 24 lutego 2022 r.. Zdaniem sądu wojewódzkiego, interpretacja art. 100c i art. 100d u.o.p. odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Następnie, sąd wojewódzki stwierdził, że art. 100c i art. 100d u.o.p. nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że z akt sprawy wynika, że wniosek został złożony osobiście 18 września 2023 r., zatem w tym dniu zapoczątkowane zostało postępowanie administracyjne. Podano, że do dnia wydania wyroku (30 stycznia 2025 r.) postępowanie nie zostało zakończone. Dalej, że sześciomiesięczny termin załatwienia sprawy z art. 210 w zw. z art. 223 u.o.c. został przez organ znacznie przekroczony. Ponieważ na dzień wniesienia skargi, jak i orzekania, organ nie przekazał informacji o rozpoznaniu wniosku, zobowiązano Wojewodę do jego rozpatrzenia. W pozostałej części sąd wojewódzki oddalił skargę, jako niezasadną w zakresie przewlekłości postępowania, a także co do wysokości żądanej sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części tj. w zakresie pkt 1., 2., 3. i 5. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.): 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c u.o.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego, który jest obywatelem Republiki Angoli; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi cudzoziemca na bezczynność Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zainicjowanej wnioskiem z 18 września 2023 r., mimo, że stosownie do wskazanych przepisów u.o.p. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 1, 2, 3 i 5 oraz rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktu 1, 2, 3 i 5 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wystąpiono o orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył również, że zrzeka się rozpoznania spawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Niemniej jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców, przy czym zasadność tego zarzutu nie miała wpływu na wynik sprawy. Natomiast bez znaczenia okazał się przepis art. 100c u.o.p. gdyż obowiązywał on do 31 grudnia 2022 r. Natomiast wniosek został złożony w dniu 18 września 2023 r., kiedy to obowiązywał wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 100d u.o.p. Jako wadliwe należy ocenić stanowisko przyjęte przez sąd wojewódzki, że w/w przepis u.o.p. nie znajduje zastosowania do wszystkich cudzoziemców. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. ostatnie wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który jest obywatelem Angoli. Niemniej wadliwa wykładnia art. 100d u.o.p. przyjęta w zaskarżonym wyroku nie wpływa ostatecznie na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez sąd wojewódzki. W dacie bowiem orzekania przez ten sąd Wojewoda pozostawał w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o pobyt rezydenta długoterminowego UE. Prawdą jest, że w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny stanu bezczynności przez WSA w Gdańsku, podjętej po tej dacie. Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego wpłynął do organu 18 września 2023 r. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw pobytowych nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p.), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Legalną definicję pojęcia bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Mianowicie taki stan występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Takim przepisem szczególnym jest art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c. w zw. z art. 223 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i wynosi on 6 miesięcy; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 210 ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Wobec przyjęcia, że norma art. 100d u.o.p. obowiązywała do 30 czerwca 2024 r., termin 6 miesięcy na załatwienie sprawy wynikający z art. 210 ust. 1 u.o.c. rozpoczął swój bieg od 1 lipca 2024 r. (skarżący przed tą data uzupełnił wszystkie wymagane braki podania). W dacie zatem orzekania przez WSA w Gdańsku termin 6 miesięcy upłynął, co oznacza, że organ był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności i przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4675/21). Organ zatem nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy administracyjnej, co zasadnie skutkowało stwierdzeniem jego bezczynności. Upłynął on bowiem 31 grudnia 2024 r. Tym samym jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.o.p. Skoro WSA w Gdańsku prawidłowo uwzględnił skargę na bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to konsekwentnie zasadnie zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.