II OSK 994/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 701/24 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 15 października 2024 r. o sygn. IV SA/Po 701/24 odrzucił skargę B. P., zwanej dalej "skarżącą", na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem NB" z [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z budową garażu blaszanego tymczasowego w [...] przy ul. [...] wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, decyzjami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. W związku z wniesieniem przez skarżącą odwołania od powołanej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem NB", postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. stwierdził uchybienie terminu do jego złożenia. Skarżąca wywiodła skargę na powołane postanowienie Wojewódzkiego Inspektora NB. Sąd I instancji wyrokiem z 11 stycznia 2024 r. o sygn. IV SA/Po 631/23 oddalił skargę. Podaniem z [...] kwietnia 2024 r. skarżąca zwróciła się do Powiatowego Inspektora NB o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2022 r. Powiatowy Inspektor NB postanowieniem z [...] maja 2024 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania. W wyniku rozpoznania zażalenia, Wojewódzki Inspektor NB postanowieniem z [...] lipca 2024 r. utrzymał w mocy powołane postanowienie z [...] maja 2024 r. Skarżąca pismem z [...] sierpnia 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Powiatowego Inspektora NB z [...] września 2022 r. nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z [...] września 2024 r., skarżąca w piśmie z [...] września 2024 r. doprecyzowała skargę, stwierdzając w szczególności, że podstawą wniesienia skargi jest decyzja z [...] września 2022 r. Sąd powołanym na wstępie postanowieniem z 15 października 2024 r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), odrzucił skargę. Stwierdził między innymi, że skarga na decyzję I instancji jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną od powołanego postanowienia Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 49 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wezwanie skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez sprecyzowanie dokładnie jaką decyzję lub postanowienia skarży, gdy zarówno wniesiona przez nią skarga jak i okoliczności jej wniesienia jednoznacznie wskazują, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora NB z [...] lipca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora NB z [...] maja 2024 r. odmawiające wznowienia postępowania, - art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 49 §1 i art. 57 §1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca zaskarżyła inny akt administracyjny, tj. decyzję z [...] września 2022 r. wydaną przez Powiatowego Inspektora NB (organ I instancji) oraz odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, gdy skarga nie była obarczona brakiem formalnym, tym samym wezwanie do uzupełnienia braku skargi nie mogło być skuteczne, a ponadto z treści skargi jak i okoliczności jej wniesienia jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie z [...] lipca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie z [...] maja 2024 r. odmawiające wznowienia postępowania, tj. orzeczenie, od którego przysługiwało skarżącej uprawnienie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z którego skorzystała w przepisanym terminie, - art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała środków zaskarżania, które służyły jej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie i odrzucenie skargi z uwagi na jej niedopuszczalność, gdy skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała przysługującej jej środki zaskarżenia, uprzednio zaskarżając we właściwym trybie orzeczenie organu I instancji, tj. postanowienie Powiatowego Inspektora NB z [...] maja 2024 r., a następnie wniosła skargę w niniejszej sprawie od ostatecznego orzeczenia, mianowicie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora NB z [...] lipca 2024 r. Podniesiono również zarzut nieważności postępowania, wskazując, że w wyniku odrzucenia skargi, pozbawiono skarżącą możności obrony jej praw. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zwrócono się także o przyznanie na rzecz adwokata zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo Sąd I instancji odrzucił skargę skarżącej na decyzję wydaną przez Powiatowego Inspektora NB z [...] września 2022 r. nr [...]. Na wstępie należy podkreślić, że skarżącą prawidłowo pouczono w decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora NB z [...] września 2022 r. o prawie wniesienia odwołania do Wojewódzkiego Inspektora NB w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Skarżąca skorzystała z przysługującego jej uprawnienia, postanowieniem zaś z [...] sierpnia 2023 r. Wojewódzki Inspektor NB stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania od decyzji z [...] września 2022 r. Na skutek wezwania Sądu, skarżąca w piśmie z [...] września 2024 r. wskazała, że podstawą wniesionej skargi jest powołania decyzja Powiatowego Inspektora NB z [...] września 2022 r. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W związku z powyższym, dopóki stronie przysługuje prawo wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, dopóty wniesienie skargi na ten akt lub czynność do sądu administracyjnego jako przedwczesne jest niedopuszczalne. Niewypełnienie przez stronę warunku określonego w powyższych przepisach skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Użyte w tym przepisie sformułowanie "innych" wskazuje na inne przyczyny niż wymienione w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn występuje zwłaszcza, gdy skarga zostanie wniesiona na decyzję organu I instancji, od której przysługuje odwołanie, co miało miejsce w badanej sprawie. Prawidłowo zatem odrzucono skargę, stwierdzając jej niedopuszczalność z uwagi na objęcie nią decyzji organu pierwszej instancji. Na powyższą ocenę nie mają wpływu zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Sąd wezwał skarżącą do wskazania, która decyzja jest przedmiotem zaskarżenia. Z przepisu art. 57 p.p.s.a. wynika obowiązek dostatecznego zindywidualizowania aktu lub czynności kwestionowanych przez stronę. Nie ma na tle art. 57 p.p.s.a. znaczenia, czy strona wskaże zakres, w jakim kwestionuje orzeczenie organu, jeśli bowiem sąd jest w stanie zidentyfikować na podstawie treści skargi, o który akt administracyjny chodzi, wymóg z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest spełniony. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten nie został spełniony, co skutkowało wezwaniem skarżącej do sprecyzowania zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy – wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości – jest dla sądu wiążące. Wobec zatem doprecyzowania przez skarżącą przedmiotu zaskarżenia, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skargę dotyczącą decyzji organu I instancji należy jako niedopuszczalną odrzucić. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie sposób przyjąć, że skarga pozbawiona była braku formalnego w postaci określenia aktu nią objętego i dotyczyła rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora NB z [...] lipca 2024 r. Przeczy temu oświadczenie skarżącej, zawarte w jej piśmie z [...] września 2024 r., w którym jednoznacznie określiła przedmiot zaskarżenia, wskazując na decyzję organu I instancji wydaną [...] września 2022 r. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie postępowania kasacyjnego zakończonego wyrokiem. Oznacza to, że ustawodawca w przepisach powołanej ustawy procesowej nie przewidział możliwości wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zakończonego kontrolowanym postanowieniem. W kwestii zaś kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, stosowne rozstrzygnięcie, zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyda właściwy w sprawie Sąd I instancji. Uznając, że Sąd I instancji zgodnie z prawem odrzucił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. art. 184 p.p.s.a w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną. Warszawa, 10 czerwca 2025 r. ZARZĄDZENIE 1. Odpisy postanowienia z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi wnoszącej skargę kasacyjną – adw. Jakubowi Arczyńskiemu, uczestnikom postępowania oraz organowi. 2. Udostępnić orzeczenie przez Internet w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Sędzia NSA Wojciech Mazur