II OSK 988/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 921/22 w sprawie ze skargi E. z siedzibą w L. na zalecenia pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 maja 2022 r. znak RD.5136.51.2022.AW3 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Gminy Miejskiej Kraków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 listopada 2022 r., II SA/Kr 921/22, oddalił skargę E. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca) na zalecenia pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej: WKZ) z 12 maja 2022 r. znak: RD.5136.51.2022.AW3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaleceń pokontrolnych w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów: I. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia rozważań Sądu I instancji dotyczących tego, jakie nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynków posadowionych na nieruchomości przy ul. [...], [...], [...] w K. (dalej: nieruchomość) w ocenie Sądu mają wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności protokołów kontroli organu oraz tego czy prace remontowe, których wykonanie nakazał organ w zaleceniach pokontrolnych są w rzeczywistości uzasadnione ze względu na stan zachowania budynków posadowionych na nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z powyższego wynika bowiem, że Sąd nie rozważył kluczowych kwestii dla oceny prawidłowości działania organu przy wydawaniu zaleceń pokontrolnych, a zatem nie dokonał kontroli działalności organu, do czego był zobowiązany na mocy art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a mimo to wydał wyrok, w którym oddalił skargę, czym z kolei naruszył art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez: - uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe dokonanych przez organ w zaleceniach pokontrolnych ustaleń o złym stanie technicznym elewacji tylnych budynków posadowionych na nieruchomości, podczas gdy ustalenia te pozostają w sprzeczności ze zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami w postaci protokołu z kontroli budynku przy ul. [...]/[...]/[...] w K., przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2022 r. oraz protokołu z kontroli budynku przy ul. [...]/[...] w K., przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2022 r. Zgodnie bowiem z treścią tych protokołów elewacja tylna budynku przy ul. [...]/[...]/[...] w K. jest w dobrym stanie, zaś elewacja tylna budynku przy ul. [...]/[...] w K. jest jedynie lekko zabrudzona i występują na niej niewielkie spękania tynku oraz plamy z cementu. Sąd I instancji, stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązany jest zaś wydać wyrok na podstawie całości akt sprawy i nie może akceptować poczynionych przez organy ustaleń pozostających z tymi aktami w sprzeczności, co miało miejsce w niniejszej sprawie; - przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji ustaleń organu w zakresie nieodpowiedniego stanu zachowania balkonów przylegających do budynków posadowionych na nieruchomości, podczas gdy ustalenie takie nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, w tym w szczególności w protokołach z kontroli nieruchomości przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2022 r., które to protokoły nie wspominają nawet o stanie tych balkonów, zaś zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji obowiązany jest wydać wyrok na podstawie całości akt sprawy i nie może akceptować ustaleń organów, które zostały dokonane w oderwaniu od zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wyżej opisane naruszenia miały zaś istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaakceptowanie przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku dokonanej przez organ wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności pominięcia przez organ, stwierdzonego w protokołach kontroli, dobrego stanu elewacji tylnych budynków posadowionych na nieruchomości oraz sprzecznego z tymi protokołami uznania przez organ, że balkony przylegające do tych budynków znajdują się w złym stanie zachowania doprowadziło Sąd I instancji do naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: ustawa). Do naruszenia tego przepisu doszło przez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo zastosował go w okolicznościach niniejszej sprawy i wydał zalecenia pokontrolne, mimo że zalecił w nich wykonanie prac remontowych w zakresie w jakim w budynkach posadowionych na nieruchomości nie wystąpiły żadne nieprawidłowości. Konsekwencją wyżej opisanych naruszeń, których dopuścił się Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok jest zaś naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą wobec wadliwego uznania, że zalecenia pokontrolne wydane przez organ odpowiadają prawu. Prawidłowe zastosowanie wyżej wskazanych przepisów postępowania i prawa materialnego powinno bowiem doprowadzić Sąd I instancji do uchylenia zaleceń pokontrolnych w całości, co najmniej zaś w zakresie w jakim dotyczą one zalecenia remontu konserwatorskiego elewacji tylnych budynków posadowionych na nieruchomości oraz balkonów przylegających do tych budynków; c) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uznanie, bez zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szerszego uzasadnienia w tym zakresie, że ostateczny, określony przez organ, termin na wykonanie zaleceń pokontrolnych jest terminem wystarczającym do wykonania prac wskazanych w tych zaleceniach, podczas, gdy rozmiar nakazanych prac, tj. dokonanie remontu elewacji frontowych oraz tylnych budynków posadowionych na nieruchomości wraz z przylegającymi do nich balkonami i całym detalem architektonicznym, konieczność dopełnienia wymagań formalnoprawnych wymaganych do przeprowadzania nakazanych prac w postaci uzyskania stosownych decyzji administracyjnych zezwalających na ich wykonanie oraz konieczność zgromadzenia znacznych środków finansowych niezbędnych dla wykonania zaleconych prac, powodują, że zalecenia pokontrolne są niewykonalne w zakreślonym do ich wykonania terminie już w chwili ich wydania, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą wobec wadliwego uznania, że zalecenia pokontrolne wydane przez organ odpowiadają prawu. Prawidłowe zastosowanie wyżej wskazanych przepisów postępowania powinno bowiem doprowadzić Sąd I instancji do uchylenia zaleceń pokontrolnych w całości; II. prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w razie stwierdzenia, iż zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania możliwe jest zlecenie w drodze zaleceń pokontrolnych jakichkolwiek prac, w tym także niezwiązanych z usunięciem nieprawidłowości, które wpływają na niewłaściwy stan zachowania zabytku, co doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi wobec wadliwego uznania, że zalecenia pokontrolne wydane przez organ odpowiadają prawu, podczas, gdy na ich podstawie organ zlecił właścicielom nieruchomości wykonanie remontu konserwatorskiego niezwiązanego z usunięciem jakichkolwiek stwierdzonych przez niego nieprawidłowości. Prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów postępowania i prawa materialnego powinno zaś doprowadzić Sąd I instancji do uchylenia zaleceń pokontrolnych w całości. W dniu 4 listopada 2025 r., na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik uczestnika postępowania – Gminy Miejskiej Kraków wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Tytułem wstępu wyjaśnienia wymaga, że z uwagi na wniosek Zarządcy Sądowego budynku przy ul. [...], [...], [...] z 16 marca 2022 r. z 16 marca 2022 r. o wydanie zaświadczenia dotyczącego właściwej eksploatacji zabytków zlokalizowanych pod adresami: ul [...]/[...]/[...], nr rejestru [...], budynku [...], [...], nr rejestru [...] w związku z możliwością zwolnienia z podatku od nieruchomości, WKZ w dniu 20 kwietnia 2022 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z 12 maja 2022 r. WKZ odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści oraz wydał, działając na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opoce nad zabytkami (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 840; dalej: ustawa), będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, zalecenia pokontrolne z 12 maja 2022 r., w ramach których zalecił przeprowadzenie do 30 września 2023 r. remontu konserwatorskiego całego zespołu budynków przy ul. [...], [...], [...] w K. w zakresie elewacji frontowych oraz tylnych okalających dziedziniec wewnętrzny wraz z balkonami i całym detalem architektonicznym. Następnie, pismem z 30 czerwca 2022 r. WKZ wyraził zgodę na wydłużenie terminu realizacji wskazanych zaleceń pokontrolnych, w sposób następujący: 1. remont konserwatorski elewacji frontowej budynku narożnego od strony ul. [...]/[...] w terminie do 30 września 2023 r.; 2. remont konserwatorski pozostałych elewacji zespołu budynków przeprowadzony etapami, w terminie do 30 września 2026 r. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wymogom stawianym skardze kasacyjnej odpowiadają w zasadzie jedynie zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty bazują na przepisach ogólnych i wynikowych, nie wskazując w istocie jakie konkretnie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Przepis ten wskazuje bowiem na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. próbuje natomiast podważyć dokonaną przez Sąd I instancji ocenę stanu prawnego, czego nie może skutecznie uczynić w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie oznacza bowiem, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, czego w istocie dotyczy argumentacja zarzutu naruszenia ww. przepisu prawa. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że za pomocą wskazanego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na marginesie postawionego zarzutu należy zauważyć, że uzasadnienie Sądu I instancji nie tylko uwzględnia wszystkie ustawowe przesłanki jakie powinno spełniać pisemne uzasadnienie, ale odnosi się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w sposób wszechstronny, wnikliwy i wyczerpujący. Nie zawiera żadnych uchybień, które pozwalałyby na jego kwestionowanie, a twierdzenia skarżącej kasacyjnie spółki jakoby Sąd I instancji nie zawarł w kwestionowanym wyroku rozważań co do stanu faktycznego i nie dokonał weryfikacji ustalonego przez organ stanu faktycznego, tj. stanu zachowania budynków, których dotyczą wydane zalecenia pokontrolne, uznać należy za bezpodstawne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji rozpatrując skargę podzielił w pełni argumentację organu wynikającą ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organu, a stanowisko swoje oparł na analizie akt sprawy, rozpatrując ją w granicach wynikających z przedmiotu sprawy administracyjnej. Sąd I instancji wskazał bowiem, że "na gruncie niniejszej sprawy stwierdzono, że budynek jest w nieodpowiednim stanie zachowania, co potwierdzają również zdjęcia dołączone do protokołu, czy też wyjaśnienia i dokumenty przedłożone przez zarządcę sądowego. W nieodpowiednim stanie zachowania jest zarówno elewacja budynku, jak i nieruchomość zarówno w obrębie części wspólnych (klatek schodowych) jak i poszczególnych lokali. Konserwator wydając zalecenia nakazał przeprowadzenie remontu elewacji frontowych oraz tylnych okalających dziedziniec wewnętrzny wraz z balkonami i całym detalem architektonicznym. Zaznaczyć przy tym należy, że jak wynika w dokumentacji fotograficznej, już w chwili obecnej, elewacja frontowa od strony ulicy [...] oraz ulicy [...] w zasadzie na całej wysokości budynku jest osłonięta siatką zabezpieczającą, przez spadnięciem na chodnik fragmentów elewacji. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że zakres nakazanych w ramach zalecenia pokontrolnego prac jest adekwatny do stwierdzonego stanu zachowania nieruchomości, a jednocześnie stopień zachowania budynku, który nie grozi zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem, pozwala na wydanie zaleceń pokontrolnych". Również kwestia terminu wykonania zaleconych prac została zauważona przez Sąd I instancji przez wskazanie, że "organ uwzględnił wniosek zawarty w zastrzeżeniach, a dotyczący wydłużenia czasu na wykonanie prac. Organ uwzględnił zastrzeżenia i ostatecznie wyznaczył termin na realizację wszystkich obowiązków dłuższy niż zawarty we wniosku Gminy, a krótszy niż zawarty we wniosku zarządcy sądowego. (...) Termin 16 miesięcy, licząc od dnia wydania zaleceń, na wykonanie remontu konserwatorskiego elewacji frontowej budynku nie jest nieadekwatny do zakresu nakazanych prac i koniecznych do dopełnienia wymagań formalnoprawnych, nie wspominając już o wyznaczonym terminie 52 miesięcy na remont pozostałych elewacji zespołu budynku. W tym czasie jest możliwe uzyskanie stosownych pozwoleń i wykonanie koniecznych prac". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej całkowicie bezpodstawnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. określa natomiast zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie zalecenie pokontrolne stanowi zaś akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., II OSK 1777/19). Przywołane przepisy p.p.s.a. określają zatem zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, a sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. W tej sprawie kontrola legalności zaskarżonego aktu miała miejsce i powyższy zarzut jest całkowicie chybiony. O naruszeniu powyższych przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonego aktu, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nieprzewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. Również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega ona na oddaleniu skargi, pomimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., I OSK 1412/24). W sytuacji zatem, gdyby Sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a więc wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją, można by mówić o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. Wyjaśnienia również wymaga, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi art. 133 p.p.s.a. oznacza, że Sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego, ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. są chybione. Normy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak i z art. 146 § 1 p.p.s.a. (podobnie jak norma z art. 151 p.p.s.a.) są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ mają charakter blankietowy i wynikowy, określając wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze ogólnym i wynikowym, która określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. W tym miejscu zauważenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jak i art. 146 § 1 p.p.s.a. w ogóle nie były przez Sąd I instancji stosowane. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był bowiem art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Wyjaśnić należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) albo lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy sąd ten stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to nie można zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia zastosowanego unormowania, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny regulacji prawnej, to jest art. 151 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. czy art. 146 § 1 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiane zarzuty z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14). W związku zaś z tym, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było zalecenie pokontrolne, które – co zostało już wskazane powyżej – jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w przypadku zaskarżenia ww. aktu, ewentualne uwzględnienie skargi opiera się na art. 146 p.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. in fine stosuje odpowiednio. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Natomiast skuteczność zarzutu naruszenia art. 146 § 1 p.p.s.a., który jest przepisem ogólnym i wynikowym, wymaga wykazania wadliwości przyjętej przez Sąd I instancji oceny, że przy wydaniu kwestionowanej skargą czynności organ naruszył inne niż art. 146 § 1 p.p.s.a. przepisy prawa (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2024 r., III OSK 2362/22). Okoliczność oddalenia skargi nie mogła zatem stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 146 § 1 p.p.s.a. Podsumowując, przepisy art. 146 § 1, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i rzekome uznanie, że w razie stwierdzenia, iż zabytek znajduje się w nieodpowiednim stanie zachowania możliwe jest zlecenie w drodze zaleceń pokontrolnych jakichkolwiek prac, w tym także niezwiązanych z usunięciem nieprawidłowości, które wpływają na niewłaściwy stan zachowania zabytku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji w żadnym miejscu zaskarżonego wyroku nie stwierdził, iż można zlecić jakiekolwiek prace. Sąd I instancji zasadnie zauważył natomiast, że konserwator może wydać zalecenia w takim zakresie, w jakim pozwolą one na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania, o czym orzeczono jak w punkcie 2. sentencji.