II OSK 984/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 719/21 w sprawie ze skargi M. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 17 lutego 2021 r., nr KO.411.440.2021 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną

1. Wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 719/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA w Bydgoszczy"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z 17 lutego 2021 r., nr KO.411.440.2021 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z 25 lutego 2020 r., znak: BI.6730.142.2019.2020, ustalającej na wniosek D. M. warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej na działkach nr [...] i [...], położonych w obrębie ewid. [...], w gminie [...]: 1. uchylił zaskarżone postanowienie, 2. zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że pismo z 31 maja 2020 r. stanowiące wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania powinno zostać rozpoznane jako odwołanie od decyzji wraz z jego uzupełnieniem po pouczeniu przez organ o takiej możliwości, w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowaniu organu nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy, a zarazem w sytuacji, gdy postępowanie organu administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ ma prawo i obowiązek zwracać się do strony o doprecyzowanie żądania w sytuacji, gdy jest ono niejasne, a nie w przypadku gdy strona wyraźnie wyraża swoje żądanie. Zdaniem SKO, nie ma podstaw do domniemania, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu jest równoznaczne ze złożeniem odwołania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). 3.4. Istota sporu w niniejszej sprawy dotyczy tego, czy złożony przez skarżącego 1 czerwca 2020 r. wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, obarczony brakiem formalnym dotyczącym dołączenia do niego odwołania (ostatecznie ustalono, że skarżący uzupełnił ten brak formalny podania w wyznaczonym terminie 8 października 2020 r.), mógł być uznany za odwołanie złożone w terminie w sytuacji, w której skarżący pozostawał w błędnym przekonaniu, że uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Z uwagi bowiem na zawieszenie biegu terminów procesowych przewidziane w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374; dalej: "ustawa covidowa"), wspominany wniosek o przywrócenie terminu został w rzeczywistości złożony w terminie otwartym do wniesienia odwołania. 3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Bydgoszczy zasadnie przyjął, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.). Należy przypomnieć, że w świetle powołanego w skardze kasacyjnej art. 128 k.p.a., zasadą jest, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Z przepisu tego wynika, że odwołanie w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest środkiem prawnym niesformalizowanym, a dla przyjęcia, że mamy do czynienia z odwołaniem wystarczające jest, że z pisma strony wynika, że jej wolą jest zakwestionowanie decyzji organu I instancji. W tym miejscu należy przypomnieć, że w postępowaniu administracyjnym znajduje w pełni zastosowanie powszechnie przyjęta zasada prawa procesowego falsa demonstratio non nocet. Z zasady tej wynika, że nie nazwa, lecz treść merytoryczna pisma decyduje o jego charakterze (por. np. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1667/21 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). W świetle art. 9 k.p.a., ale również w świetle powołanych w skardze kasacyjnej art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a, obowiązkiem organu administracji jest uwzględnienie rzeczywistej woli strony, a nie kierowanie się tylko nazwą pisma. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, takiej jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy strona nie jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Jeżeli odczytanie rzeczywistej woli strony nie jest możliwe, organ przed wydaniem niekorzystanego dla strony rozstrzygnięcia winien podjąć działania zmierzające do ustalenia, o co strona w rzeczywistości wnosi. W kontekście przywołanych wyżej zasad ogólnych k.p.a., w tym przede wszystkim zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady informowania (art. 9 k.p.a.), wezwanie do wyjaśnienia przez stronę jej rzeczywistej woli powinno zawierać również podstawowe informacje o stanie prawnym relewantnym z punktu widzenia odpowiedzi udzielonej na to wezwanie przez stronę, w tym przede wszystkim informację o ewentualnych negatywnych skutkach procesowych dla strony. Zgodnie bowiem z art. 9 zdanie drugie k.p.a., organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy dodać, że w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wystosowanie wezwania do strony wzywającego do wyjaśnienia treści podania nie zawsze jest zresztą konieczne. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której rzeczywista wola strony jest oczywista, a skierowanie podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest wynikiem błędnego przekonania strony co do uchybienia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na nieznajomość szczególnych rozwiązań procesowych zawartych w ustawie covidowej zawieszających terminy w postępowaniu administracyjnym (o których strona nie została zresztą pouczona). W realiach niniejszej sprawy nie istniały jakiekolwiek wątpliwości co do tego, że wolą skarżącego było zakwestionowanie decyzji organu pierwszej instancji w drodze odwołania. Zasadnie zatem WSA w Bydgoszczy przyjął, że Kolegium naruszyło art. 134 k.p.a. stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W okolicznościach tej sprawy nie było okolicznością sporną, że podanie wniesione przez skarżącego 1 czerwca 2020 r. zostało złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z 25 lutego 2020 r. 3.6. Końcowo należy jeszcze zwrócić uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze, uszło uwadze Kolegium, że skarżący uzupełnił brak formalny pisma, zakwalifikowanego przez Kolegium jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w terminie wyznaczonym przez Kolegium, dołączając do tego wniosku w dniu 8 października 2020 r. pismo nazwane odwołaniem. Tymczasem, uzupełnienie braku formalnego podania w terminie wyznaczonym przez organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. skutkuje tym, że datą wniesienia podania jest data wniesienia pisma obarczonego brakami, a nie pisma zawierającego uzupełnienie tych braków (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2184/13 oraz wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 106/22 - CBOSA). Uzupełnienie braków formalnych padania w terminie ma zatem moc wsteczną (por. np. Z. R. Kmiecik, Glosa do wyroku NSA z 6 września 2022 r., II OSK 57/22, OSP 2023, z. 10, s. 162). Również z tego powodu Kolegium nie mogło, w realiach niniejszej sprawy stwierdzić uchybienia terminu do wniesienia odwołania, skoro uzupełnienie braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu poprzez dołączanie odwołania (art. 58 § 2 zdanie drugie k.p.a.) nastąpiło w terminie wyznaczonym przez SKO. Innymi słowy, również z tego powodu Kolegium nie mogło twierdzić, że odwołanie zostało wniesione przez skarżącego dopiero 8 października 2020 r., a nie 1 czerwca 2020 r. Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, na przeszkodzie uchyleniu zaskarżonego postanowienia Kolegium nie stało to, że w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Kolegium z 15 lutego 2021 r. odmawiające przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania. Skoro bowiem strona nie uchybiła temu terminowi, to postanowienie z 15 lutego 2021 r., pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i nie było konieczności jego uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.