II OSK 983/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Gl 3/24 w sprawie ze skargi P.O. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 marca 2024 r., II SAB/Gl 3/24 oddalił skargę P. O. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. P. O. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4, a także art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., poprzez ich zastosowanie, ewentualnie poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że dotyczą one wszystkich postępowań administracyjnych, a nadto, iż norma ta jest zgodna z Konstytucją oraz umowami międzynarodowymi; 2) art. 41 i art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. z 2012 r. Nr C 326, str. 391-407), dalej: KPP, poprzez ich niezastosowanie, ewentualnie poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że przepisy u.p.o.u. są zgodne z art. 41 i art. 47 KPP; 3) art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przez organ art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.); dalej: u.c., przez niepodjęcie czynności mających na celu rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ustawowym terminie; 4) art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 i 3 u.p.o.u. poprzez wadliwe nieuwzględnienie skargi, będące rezultatem błędnej wykładni przepisów art. 100c ust. 1 i 3 u.p.o.u., co przejawiło się w przyjęciu, że przepisy te dotyczą wszystkich postępowań w przedmiocie zezwolenia na pobyt w RP; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się w lakonicznym, zdawkowym i uniemożliwiającym prawidłową kontrolę instancyjną uzasadnieniu wyroku, zwłaszcza w kontekście uznania, iż nie doszło w niniejszej sprawie do bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Przepisy art. 1 § 1 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. mogą stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy sąd administracyjny dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności lub też odstąpił od orzekania w sprawie, która podlegała rozpoznaniu przez sąd w związku z zaskarżeniem skargą działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Żadna z sytuacji, które mogłyby uzasadniać naruszenie przez Sąd I instancji powyższej regulacji, w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Tym bardziej ta ocena jest uprawniona, gdy skarżąca łączy powyższą regulację uznawaną jako naruszoną z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., pomijając, że w przypadku wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu wskazany przepis określający weryfikacyjny wzorzec zgodności z prawem decyzji objętej skargą albo postanowienia administracyjnego nie może podlegać zastosowaniu. Nie można również zgodzić się ze stawianym Sądowi I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom, jakie stawia ww. przepis, tylko wyjątkowo może wypełniać podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ma to miejsce wówczas, gdy wskutek uchybienia wymaganiom określającym zasady motywowania orzeczeń nie poddaje się ono kontroli instancyjnej, w szczególności nie ma wszystkich koniecznych elementów, bądź zawiera takie braki, które ją uniemożliwiają. Zaskarżony wyrok tego rodzaju wadliwości jest pozbawiony. W zakresie wymaganym przez art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił powody oddalenia wniesionej przez skarżącą skargi na bezczynność Wojewody Śląskiego wiązaną z nierozpatrzeniem w terminie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z którym cudzoziemka, obywatelka Nigerii wystąpiła do tego organu 2 listopada 2022 r. Powyższe wyjaśnienie pozwala poznać stanowisko, na którym zdecydował się oprzeć Sąd, przyjmując, że organowi nie można przypisać pozostawania w stanie bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., co obejmuje również racje nakazujące Sądowi uznać, iż w kontrolowanej sprawie powinny znajdować zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Sformułowana przez Sąd I instancji w tym zakresie ocena prawna, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie pozostaje lakoniczna ani zdawkowa. Niepodzielanie jej przez skarżącą nie oznacza, że Sąd I instancji, naruszając wymaganie z art. 141 § 4 p.p.s.a., sporządził uzasadnienie wyroku, którego konstrukcja nie odpowiada prawu. Istotą zagadnienia prawnego, które stanowi przedmiot sporu decydujący o przypisaniu wadliwości zaskarżonemu wyrokowi, jest uznawanie przez skarżącą, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 100c ust. 1 i 3 oraz art. 100d u.p.o.u., odnosząc powyższe przepisy do zainicjowanego przez cudzoziemkę postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Śląskiego wniosku skarżącej nie odpowiada stanowi bezczynności (rażącej). Tak sformułowanego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, ponieważ Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1 i 3, a także art. 100d u.p.o.u., trafnie uznał, iż przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, powinna wpływać na ocenę działań podejmowanych w kontrolowanej sprawie przez Wojewodę, niezależnie od tego, że ich przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatelkę Nigerii. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną powyższe zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Powołane przepisy, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego i takie stanowisko, wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącej, nie narusza art. 1 ust. 1-3 u.p.o.u. Zgłoszone przez skarżącą w skardze kasacyjnej zastrzeżenia związane z nieuwzględnieniem przez Sąd, że stosując postanowienia art. 100c ust. 1 i 3 i art. 100d u.p.o.u., organ "wychodzi z roli służebnej w stosunku do obywatela i przechodzi na pozycję dysponenta całego postępowania", nie uwzględniają celu oraz epizodycznego charakteru tejże regulacji. Zorientowana jest ona na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak przyjął ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Kwestionowane przez skarżącą przepisy stanowią, jak należy przyjąć, proporcjonalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców. Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania. W wyroku z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zaznaczył, że celem "zamrożenia" biegu terminów na załatwienie sprawy z całą pewnością nie jest "uprzywilejowane" traktowanie wojewodów i zwolnienie ich z obowiązku prowadzenia postępowań zainicjowanych wnioskami złożonymi przez cudzoziemców. Przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. należy rozumieć w ten sposób, że na organie administracji w dalszym ciągu spoczywa obowiązek podejmowania czynności zmierzających do zakończenia postępowania, przy czym w okresach wskazanych w tych przepisach wojewoda nie jest związany ustawowym terminem załatwienia sprawy, co ma ułatwić mu opanowanie wpływu spraw. Z takim rozumieniem ww. przepisów koreluje zapis zawarty w art. 100c ust. 2 i art. 100d ust. 2 u.p.o.u., że czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Pozwala to organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i podejmowanie w ich ramach rozstrzygnięć bez uszczerbku dla innych niż zasada szybkości zasad postępowania administracyjnego. Zaakcentowanie przez skarżącą, że sporna regulacja u.p.o.u. w oczywisty sposób pozostaje sprzeczna z Konstytucją jest niewystarczające, by powyższe zagadnienie, jako pozostające w granicach skargi kasacyjnej, mogło podlegać merytorycznemu rozważeniu, jeżeli tylko do takiej ogólnej konstatacji ogranicza się treść wniesionego środka zaskarżenia. Wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nakłada na skarżącego kasacyjnie obowiązek dokonania ich konkretyzacji poprzez wskazanie przepisów, którym wojewódzki sąd administracyjny uchybił, rozpatrując skargę, niezależnie, na ile popełniony przez sąd błąd wydaje się stronie niepodważalny i oczywisty. Będąc związanym zarzutami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie ich konkretyzować, uściślać, ani w inny sposób korygować. Decyzje dotyczące imigracji, w tym wjazdu i pobytu cudzoziemców nie dotyczą określenia praw lub obowiązków o charakterze cywilnym cudzoziemca lub postawienia mu zarzutów karnych w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC (por. wyrok EPTC z 8 grudnia 2022 r., MK i inni p. Francji, skargi nr 34349/18, 34638/18 i 35047/18, § 106; decyzja ETPC (Wielka Izba) z 5 maja 2020 r., M.N. i inni p. Belgii, skarga nr 3599/18, § 137; wyrok ETPC z 14 kwietnia 2015 r., Tatar p. Szwajcarii, skarga nr 65692/12, § 61; wyrok ETPC z 4 lutego 2005 r., Mamatkulov i Askarov p. Turcji, skarga nr 46827/99 i 46951/99, § 82; wyrok ETPC z 5 października 2000 r., Maaouia p. Francji, skarga nr 39652/98, § 40). Skoro art. 6 ust. 1 EKPC nie ma zastosowania do procedur krajowych związanych z przyznaniem zezwolenia pobytowego brak jest podstaw, by skarżąca w kontrolowanej sprawie z uwagi na jej przedmiot mogła podnosić, że Sąd, przychylając się do interpretacji "forsowanej" przez organ, naruszył przysługujące jej na mocy wskazanej regulacji konwencyjnej uprawnienia. Podobnie ocenić należy zarzut skarżącej kasacyjnie dotyczący uchybienia przez Sąd I instancji art. 41 i art. 47 KPP. Nie budzi wątpliwości, że art. 41 KPP gwarantuje prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Ukształtowane ww. regulacją tzw. prawo do dobrej administracji dotyczy tym niemniej jedynie instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii, w konsekwencji czego wskazany przepis nie mógł znajdować bezpośredniego zastosowania w rozpatrywanej sprawie odnoszącej się do zarzucanej Wojewodzie Śląskiemu bezczynności. W swoim orzecznictwie TSUE jednoznacznie opiera się na takim stanowisku, uznając, że art. 41 KPP nie jest adresowany do państw członkowskich (por. wyrok TSUE z 26 marca 2020 r., C-496/18 i C-497/18, Hungeod i in., ECLI:EU:C:2020:240, pkt 63; wyrok TSUE z 9 marca 2017 r., C-141/15, Doux, EU:C:2017:188, pkt 60). W wyroku z 17 lipca 2014 r., C-141/12 i C-372/12, YS, ECLI:EU:C:2014:2081, wskazując na powyższe zastrzeżenie, TSUE bezpośrednio stąd zauważył, że z przedstawionego powodu osoba wnioskująca o dokument pobytowy nie może wywodzić z art. 41 KPP praw, na które mogłaby się powołać w toku zainicjowanej przez siebie procedury krajowej. Niewątpliwie z powołanego przez skarżącą art. 47 KPP wynika, że każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem. Odwołanie się przez skarżącą do powyższego przepisu pozbawione jest jednakże wyjaśnienia, jakiego uprawnienia wchodzącego w zakres stosowania prawa Unii dotyczy żądanie zgłoszone we wniosku przez cudzoziemkę, którego sposób rozpatrywania przez Wojewodę Śląskiego budzi jej zastrzeżenia. Wyjaśnienia tejże kwestii nie mogły zastąpić ogólne rozważania prowadzone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez jej autora. Twierdzenie, że art. 112a u.c. został dodany przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), która powinna pozostawać w pełnej zgodności z dyrektywą 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1), przewidującą maksymalny czas (4 miesiące) na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku, nie ujawnia, jaki związek wskazane zagadnienie ma z przedmiotem sprawy, która nie dotyczy ubiegania się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, ale ma związek, co potwierdza treść wniosku cudzoziemki, z zamiarem kształcenia się przez nią na studiach (rozdział 6 działu V u.c.). W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.