II OSK 977/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. oraz Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2791/19 w sprawie ze skargi J. H. i Z. H. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. H. oraz Z. H. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2791/19 oddalił skargę J. H. oraz Z. H. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podziału działki nr [...] obręb [...], stanowiącej część zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków - założenia dworsko-ogrodowego w W., gm. [...]. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo zastosowały art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej uozoz). Z porównania wstępnego projektu podziału działki z uzasadnieniem decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków z 9 września 1986 r. oraz planem założenia dworsko-ogrodowego, stanowiącego załącznik do tej decyzji wynika, że wskutek podziału działki nr [...] na dwie działki: nr [...] oraz [...] niewątpliwie dojdzie do naruszenia ww. wartości zabytkowych, zakłócenia zintegrowanego układu przestrzennego wyznaczonego granicami wskazanymi w decyzji o wpisie oraz dojdzie do trwałego wyodrębnienia dwóch wtórnych parceli. Świadczy o tym chociażby opis, co wchodzić będzie w skład dwóch wyodrębnionych działek nr [...] oraz [...]. W konsekwencji prawidłowo Minister stwierdził, że planowane rozdzielenie elementów składowych zespołu doprowadziłoby do rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej i zaburzenia czytelnych relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 uozoz poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że każdy podział zabytku nieruchomego, którego cechą substancyjną jest występowanie w obrocie jako kompleks, już składający się z kilku działek, jako z zasady ingerujący w strukturę zabytku jest niedopuszczalny, gdyż może prowadzić do zmian w organizacji przestrzeni, gdy tym czasem ustawodawca dopuszcza z mocy ustawy podział zabytku nieruchomego o ile nie narusza on zasad ochrony zabytków tj. nie prowadzi do utraty waloru zabytkowego przez nieruchomość, a w przedmiotowej sprawie zaproponowano podział nieruchomości, który nie ingeruje w substancję nieruchomości jako zabytku, a jedynie odzwierciedla sposób dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości składających się na kompleks zabytkowy; b) art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 uozoz poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedstawiony w sprawie stan faktyczny dot. zaproponowanego podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...] na dwie części tj. działkę nr [...] obejmującą fragment terenu przy części rezydencjaInej wraz z rowem, duży staw wraz z groblą i rowem, szpaler wiązów, kwaterę ogrodu i podwórze gospodarcze z zabudową oraz działkę nr [...] obejmującą pozostałe kwatery sadów w zachodniej części założenia, jeżeli dojdzie do skutku doprowadzi do naruszenia wartości zabytkowych, zakłócenia zintegrowanego układu przestrzennego wyznaczonego granicami wskazanymi w decyzji o wpisie oraz dojdzie do trwałego wyodrębnienia dwóch wtórnych parceli, co doprowadzi do rozbicia istniejącej struktury funkcjonalno-przestrzennej i zaburzenia czytelnych relacji przestrzennych pomiędzy poszczególnymi jego elementami, co stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej przez wzgląd na niezgodność założeń podziału z zasadami ochrony zabytków wyrażonymi w art. 4 uozoz, w sytuacji gdy zaproponowany podział nieruchomości jest zgodny z zasadami ochrony zabytków, a w szczególności nie wpłynie na walor nieruchomości jako nieruchomości zabytkowej, a wręcz doprowadzi do sytuacji, w której utrzymanie waloru zabytkowego nieruchomości będzie skuteczniejsze; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7 w zw. z 77 w zw. z art. 80 Kpa poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, mimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób dowolny, a nie swobodny, w oparciu o niewyczerpująco rozpatrzony materiał dowodowy, co doprowadziło do błędnego ustalenia polegającego na przyjęciu, że w sposób wyczerpujący zostały ustalone okoliczności przemawiające za tym, że zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku nieruchomego, gdy tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika, że nie dojdzie do naruszenia integralności zabytku nieruchomego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło podstawę oddalenia skargi; b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 w zw. art. 77 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sytuacji, gdy nie został w sprawie zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, co przejawia się w twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzestającego na stwierdzeniu, że "podział zakłóci zorganizowaną przestrzeń (założenie) wyznaczoną przez drogę z R. przez rzekę J., rów wodny i drogę polną", gdy tym czasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na możliwość wystąpienia zakłócenia, a co więcej Sąd orzekający nie wskazał na czym takie zakłócenie miałoby polegać, nie ustalając w tym zakresie stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi; c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 80 Kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy doszło do tego w oparciu o swobodną ocenę dowodu tj. wniosku o wydanie pozwolenia na podział poprzez nieuwzględnienie wyjaśnień złożonych przez wnioskodawców w zakresie chęci utrzymania dotychczasowego sposobu korzystania z zabytku nieruchomego i nie zmieniania przeznaczenia terenów objętych podziałem, a tym bardziej braku woli w dokonywaniu dodatkowej zabudowy, i nie przyznanie wiary temu dowodowi, a oparcie decyzji i następnie wyroku o rozważania organu dot. potencjalnego powstania ogrodzeń pomiędzy wydzielonymi częściami, mimo że z wniosku wynika, że strony nie chcą dokonywać jakichkolwiek zmian w sposobie zagospodarowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi; d) art. 151 Ppsa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 uozoz w zw. z art. 11 Kpk poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu administracji, która narusza obowiązek organu dokładnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierują się przy działaniu organy administracji publicznej, w szczególności w sytuacji, gdy w decyzji nie zostało wyjaśnione na czym polega naruszenie integralności zabytku w skutek zaproponowanego podziału, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi; e) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku wobec poprzestania na wskazaniu, że w wyniku porównania wstępnego projektu podziału działki z uzasadnieniem decyzji o wpisie dobra kultury do rejestru zabytków z 9 września 1986 r. oraz planem założenia dworsko-ogrodowego wynika, że wskutek podziału działki dojdzie do naruszenia ww. wartości zabytkowych, zakłócenia zintegrowanego układu przestrzennego wyznaczonego granicami wskazanymi w decyzji o wpisie oraz dojdzie do trwałego wyodrębnienia dwóch wtórnych parceli, nie wskazując jakie konkretnie ustalenia wynikające z tego porównania miałyby doprowadzić do wskazanych zakłóceń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia weryfikację zapadłego orzeczenia; f) art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę jego legalności w zakresie podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 77 Kpa poprzez poprzestanie na wskazaniu, że Sąd nie podziela podniesionego zarzutu, nie uzasadniając zajętego stanowiska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz oraz art. 96 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) wynika, iż wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków dokonuje się po udzieleniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, iż podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku (np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1343/18). Organ konserwatorski wydaje taką decyzję w ramach uznania administracyjnego, w związku z tym sąd przeprowadzając kontrolę takiej decyzji bada, czy po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności organ nie przekroczył granic tego uznania i dokonał właściwej subsumpcji prawnej. Brak szczegółowych przesłanek, którymi miałby się kierować organ przy wydaniu bądź odmowie wydania pozwolenia na podział nieruchomości wskazuje na konieczność kierowania się przepisami ogólnymi, w szczególności art. 4 uozoz regulującym cele i działania składające się na ochronę zabytków. Uznanie administracyjne może być kwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. 4.4. W świetle powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 4 uozoz tak w zakresie błędnej wykładni jak i zastosowania tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji, jak i organów ochrony zabytków, że skutkiem proponowanego podziału byłoby zarządzanie różnymi częściami zabytku przez różne podmioty, a to powoduje rozdrobnienie struktury zarządu mieniem zabytkowym. W odniesieniu do zabytku stanowiącego pewien kompleks obszarowy, jego podział nie może zagrażać niepodzielności i integralności tego kompleksu. W przypadku niniejszego zabytku do takiego zagrożenia niewątpliwie by doszło. Sami skarżący przyznali, że planowany podział działki jest potrzebny do rozliczenia między wspólnikami, czy też ustalenia stosunków własnościowych. Dokonanie takiego podziału poprzez oddzielenie kwatery sadów stwarza jednak zagrożenie dla integralności całego zespołu i pozbawienia więzi funkcjonalnej, jako jednej z wartości zabytkowych stanowiących podstawę wpisu do rejestru. Wpisując obiekt do rejestru zabytku wskazano bowiem, że jest on przykładem kwaterowego założenia dworsko-ogrodowego. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że przedmiotowy podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego parku. 4.5. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że nie jest w ogóle sporny stan faktyczny niniejszej sprawy, który jest jednoznaczny. Sporne jest jedynie to, czy istniały podstawy prawne do wydania decyzji o odmowie podziału nieruchomości zabytkowej. W żadnym razie Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, ponieważ jedyną wątpliwością w sprawie jest ocena ustalonego stanu faktycznego, a nie konieczność jego uzupełnienia czy poczynienia dodatkowych wyjaśnień. Ponadto decyzja organu wystarczająco wyjaśniła przesłanki, jakimi kierował się organ, w szczególności powołując się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej i wskazując, że zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku nieruchomego. 4.6. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonego aktu i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego oddalił skargę. Natomiast brak szczegółowego odniesienia się do naruszenia art. 7 Kpa nie miał jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Reasumując uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa. 4.7. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.