II OSK 97/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 644/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2022 r. znak: WI-I.7840.16.79.2021.KL w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 644/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 25 marca 2022 r., znak Wl-I.7840.16.79.2021.KL, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia 20 września 2021 r., znak BA.6740.1.725.2021.MMI, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Z. M. dla inwestycji pn. "budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, powtarzalnych wraz z infrastrukturą techniczną na dz. ewid. nr [...] w miejscowości S., gmina R., powiat nowotarski, woj. małopolskie (obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]). Sąd I instancji wskazał, że w art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", określone zostały wymogi formalne projektu budowlanego. W powołanym przepisie wskazano m.in., że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu, stopnia skomplikowania robót budowlanych oraz w zależności od przeznaczenia projektowanego obiektu określać niezbędne warunki do korzystania z obiektu przez osoby ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami. Zakres i treść projektu budowlanego powinna uwzględniać warunki ochrony przeciwpożarowej. Dokonując oceny projektu budowlanego pod względem formalnym stwierdzić należy, że został on sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami (k. 5-11 projektu budowlanego z dnia 2 maja 2021 r.). Analiza zawartości opracowania prowadzi do wniosku, że zostały w nim ujęte wszystkie elementy określone w art. 34 ust. 3 P.b. Ponadto Sąd I instancji wskazał na treść art. 35 P.b., z której wynika wymagany do sprawdzenia zakres sprawy przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że zarówno w decyzji organu I instancji, jak i obszernie w decyzji organu II instancji, projekt budowlany został przeanalizowany pod kątem spełnienia wymagań wynikających z przepisów prawa budowlanego, w szczególności przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szczegółowa analiza została zawarta na s. 3 uzasadniania skarżonej decyzji. Przechodząc do badania zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Główny zarzut skarżącego sprowadza się do tego, iż zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące przebiegu granicy między działką nr [...], objętą projektem budowlanym, a działką nr [...], należącą do skarżącego. Jak podnosi skarżący jego rezultat może mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem może się okazać, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną, ponieważ z racji ustalonego przebiegu granic nie posiada odpowiedniej powierzchni. Skarżący zwraca uwagę, że w tym stanie rzeczy postępowanie powinno było być zawieszone. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych co do zasady organy w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie kontrolują rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, a jedynie kontrolują projekt zagospodarowania terenu, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1160/18). Organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę nie ma obowiązku badania zgodności ze stanem faktycznym przebiegu granicy uwidocznionej na mapie dla celów projektowych istniejącej pomiędzy działką inwestora, a działką sąsiednią. Ustalenie przebiegu granic na gruncie możliwe jest jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym, prowadzonym na podstawie ustawy z 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przebieg tych granic może być kwestionowany tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym, gdyż organy architektoniczno-budowlane nie są właściwe do załatwiania spraw z zakresu geodezji i kartografii (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r., II OSK 2448/18). Wreszcie, rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ z uwagi na wymóg złożenia jedynie oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., kwestia tego zagadnienia w sprawie w ogóle nie występuje (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2080/15). W ocenie Sądu, słusznie organ II instancji wskazał, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych przygotowanej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego prowadzonego przez Starostę Nowotarskiego 12 kwietnia 2021 r. pod numerem P.1211.2021.2337. Z informacji zawartych na tejże mapie do celów projektowych wynika, że została ona sporządzona na podstawie operatów nr P.1211.2019.2055 z 14 maja 2019 r. P.1211.2016.1309 z 4 kwietnia 2016 r. oraz na podstawie mapy ewidencyjnej GK.6640.508.2021. Jest to dokument pozostający w obiegu prawnym. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, sprawdzając zgodność projektu z przepisami prawa, nie był kompetentny do jego zakwestionowania. W świetle przedłożonych akt sprawy nie znajduje także uzasadnienia zarzut niezapewnienia R. A. czynnego udziału w postępowaniu. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka R. A. znajduje się poza obszarem odziaływania inwestycji, mając na uwadze charakter inwestycji (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), okoliczność, że pomiędzy działką inwestora, a działką [...] znajdują się tereny zielone. Zatem w świetle art. 28 ust. 2 P.b. nie służy jej przymiot strony postępowania. Odnosząc się do braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, Sąd stwierdził, że zarzut ten jest nieuzasadniony. Z akt sprawy wynika coś przeciwnego. Zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 14 czerwca 2021 r., jak i decyzja z 20 września 2021 r. kończąca postępowanie, były skarżącemu doręczone, czego dowodem są zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach organu I instancji. Pismami z 30 czerwca 2021 r. i z 11 sierpnia 2021 r. organ I instancji odpowiadał na wystąpienia skarżącego. Skarżący wniósł także odwołanie od decyzji organu I instancji. Powyższe świadczy o jego aktywności w postępowaniu administracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a. przez brak wezwania Wojewody Małopolskiego reprezentowanego przez r.pr. M. S. do uzupełnienia braku formalnego, tj. podpisu na piśmie z dnia 23 maja 2022 r., a który to brak formalny pismo posiadało, co powinno skutkować pozostawieniem pisma bez rozpoznania z jednoczesnym przyznaniem, że strona uznaje twierdzenia za prawdziwe – pomimo, że zostało to podniesione przed posiedzeniem niejawnym przez skarżącego w piśmie z dnia 7 września 2022 r. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy m.in poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja będzie usytuowana na działce budowlanej i w konsekwencji będzie spełniać wymogi techniczne, o jakich mowa w podanym przepisie, podczas gdy po dokonaniu rozgraniczenia działki inwestora z działkami skarżącego planowana inwestycja z wysokim prawdopodobieństwem nie będzie spełniać tych warunków; - "art 35 pkt 1 ust 2" [powinno być art. 35 ust. 1 pkt 2] P.b. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. przez wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę nie powinno zostać wydane z uwagi na nieprawidłowy, kwestionowany przebieg granic pomiędzy działkami, a postępowanie rozgraniczeniowe z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością wykaże błędne ustalenie granic co spowoduje brak zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a co za tym idzie brak warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie; - art. 77 § 1 K.p.a., które w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie przez organ, że planowana inwestycja będzie mieścić się na działce budowlanej, podczas, gdy do czasu ustanowienia spornych granic przedmiotowa działka w ogóle nie była kwalifikowana jako działka budowlana z uwagi na jej parametry; - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego w szczególności zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżącego do organu I instancji, co w konsekwencji narusza uzasadniony interes skarżącego i miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Z. M. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W świetle akt sprawy nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji wydał wyrok, w sytuacji gdy odpowiedź organu na skargę nie została podpisana. W aktach sprawy znajduje się podpisany egzemplarz odpowiedzi na skargę, natomiast to, że skarżącemu Sąd I instancji przesłał jako odpis niepodpisany egzemplarz odpowiedzi na skargę tej ocenie nie przeczy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 49 § 1 i 2 p.p.s.a. jest niezasadny. Także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ opierają się na ewentualnie przyszłym, a więc niepewnym rozstrzygnięciu rozgraniczeniowym, które miałoby dowodzić innemu przebiegowi granicy pomiędzy działkami. Jednak na aktualnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący nie przedstawił żadnego miarodajnego dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że projekt budowlany został sporządzony w oparciu o błędny podkład geodezyjny, który jest w świetle obowiązującego prawa sporządzony na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powyższa ocena wynika z tego, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ustawodawca uzależnia między innymi od przedłożenia przez inwestora projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie ewidencyjnej, o jakiej mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. To właśnie aktualne dane ewidencyjne, w tym przebieg granicy (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), stanowią dla organu administracji punkt odniesienia w ocenie zgodności projektu z warunkami techniczno-budowlanymi, w tym co do odległości projektowanego obiektu od granicy. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Także więc i z tego punktu widzenia postrzeganie toczącego się postępowania rozgraniczeniowego w kontekście "zagadnienia wstępnego" nie znajduje uzasadnienia. Mapa zasadnicza, zdefiniowana w art. 2 pkt 7 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne jako wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów, jest elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy, czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. W myśl art. 12b powołanej ustawy przyjęcie wszelkich materiałów do zasobu następuje w wyniku ich pozytywnej weryfikacji przeprowadzanej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ ten wydaje materiały przyjęte do zasobu, uwierzytelniając je za pomocą stosownej klauzuli, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1088/18). Dlatego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej taką klauzulą. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, w którym naniesiono na niej projektowaną inwestycję (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., II OSK 3070/18). To w odniesieniu do tego stanu ujawnionego poza postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, w szczególności granic i numerów działek, wytyczono projektowane budynki, wyznaczając linie rozgraniczające teren inwestycji od pozostałych działek. Projekt budowlany, a także zatwierdzająca go decyzja nie kreują stanu, który poprzedza realizację inwestycji, lecz jedynie ten stan odnotowują i uwzględniają. Projekt sporządza się bowiem niejako na bazie, czy w uwarunkowaniach zilustrowanych na mapie zasadniczej i nieistotne z jego punktu widzenia jest to, jak te okoliczności przedstawiają się z punktu widzenia roszczeń skarżącego. Organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę musi się jedynie upewnić, czy projekt budowlany sporządzono z wykorzystaniem aktualnej mapy zasadniczej (opatrzonej klauzulą) i nie może badać jej prawidłowości, gdyż do tego uprawniony został organ Służby Geodezyjnej i Kartograficzne, działający w odrębnym trybie. Zatem w sytuacji gdy inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu nawiązujący do stanu aktualnie wynikającego z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie można kwestionować tych ustaleń (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3257/19). Jeżeli skarżący kasacyjnie kwestionuje prawidłowość przedłożonej przez inwestora mapy zasadniczej, w sytuacji gdy mapa ta posiada klauzulę zgodności z danymi przyjętymi do zasobu geodezyjno-kartograficznego, to swoje racje może podnosić tylko w odrębnych postepowaniach służących prawnemu ustaleniu przebiegu granicy. W konsekwencji brak skutecznego podważenia mapy z podkładem geodezyjnym (aktualna mapa do celów projektowych, o jakiej mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.) nie pozwala na stwierdzenie, że tego rodzaju dokument wadliwie obrazuje przebieg granicami pomiędzy działkami; a dla tej oceny nie mają znaczenia roszczenia skarżącego, w ramach których twierdzi, że inny jest przebieg tej granicy. Taką też ocenę zasadniczo potwierdzają zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w których właśnie wskazano, że dopiero po dokonaniu rozgraniczenia działki inwestora z działkami skarżącego planowana inwestycja z "wysokim prawdopodobieństwem" nie będzie spełniać warunków technicznych, a działka inwestora utraci walor działki budowlanej. Tak sformułowane zarzuty nie przystają zatem do ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ w ramach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. istniały podstawy do przyjęcia przez organy architektoniczno-budowlane, że sporządzony projekt budowlany opiera się na dokumentacji geodezyjnej, której prawidłowości skarżący nie podważył skutecznie; zaś zainicjowanie postępowania rozgraniczeniowego nie stanowi przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę m.in. w oparciu o art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Co do istoty, właśnie takiego sprawdzenia dokonały organy architektoniczno-budowlanego, konfrontując projekt budowlany m.in. z treścią § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. i nie doszukując się w tym zakresie żadnych uchybień – co poniekąd potwierdza stanowisko skarżącego, wskazujące, że ewentualne naruszenia w tym zakresie będzie można stwierdzić po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, które uwzględni jego roszczenia. W tym miejscu należy skarżącemu wyjaśnić, że ani organy architektoniczno-budowlane, ani sądy administracyjne rozpoznające skargi w sprawach dotyczących oceny legalności udzielonego pozwolenia na budowę nie są uprawnione do ustalania przebiegu granicy pomiędzy działkami w ramach zainicjowanego sporu co do przebiegu granicy. Jedynie konfrontując ze sobą dowody mogą ewentualnie stwierdzić, czy dany dowód może służyć do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tej zaś sprawie skarżący nie przedstawił najpóźniej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym kontrdowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że inny jest przebieg granicy pomiędzy działkami niż wynikający z aktualnej mapy do celów projektowych, a dołączonej do projektu budowlanego. W innym wypadku twierdzenia skarżącego w tym zakresie należało uznać za gołosłowne, a tym samym pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. § 12 ww. rozporządzenia; art 35 ust. 1 pkt P.b.; art. 77 § 1 K.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.