II OSK 969/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/23 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2023 r., nr 858/2023 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1862/23, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2023 r., nr 858/2023, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 23 marca 2023 r., nr EN/76/2023, o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej Spółki o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów toczyło się w efekcie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2547/17, który uwzględniając skargę [...] S.A. uchylił postanowienia organów egzekucyjnych w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów, formułując jednocześnie wskazania dla organów egzekucyjnych co do konieczności uprzedniego, odrębnego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Spółki na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów podzielił stanowisko orzekających organów, że wniosek skarżącej kasacyjnie został złożony z uchybieniem siedmiodniowego terminu. Skarżąca miała możliwość zapoznania się z tytułem wykonawczym z 20 stycznia 2017 r. w dniu 6 kwietnia 2017 r., co oznacza, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów złożony w dniu 1 czerwca 2017 r. został złożony z przekroczeniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Uwzględniając ujawnione w sprawie okoliczności Sąd Wojewódzki nie dał wiary twierdzeniom Spółki, że o możliwości wniesienia zarzutów dowiedziała się ona dopiero w dniu 25 maja 2017 r., gdy jej pełnomocnik dokonał przeglądu akt sprawy. Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy prawidłowo uznały, że podniesione we wniosku okoliczności nie uprawdopodabniają braku winy strony w uchybieniu terminu. Nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie twierdzenia skarżącej Spółki dotyczące niewywiązania się Poczty Polskiej z umowy przekierowywania korespondencji, zwłaszcza że pierwotna przesyłka listowa zawierająca tytuł wykonawczy, doręczona w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 14 marca 2017 r., została zaadresowana na wskazany przez Spółkę adres do korespondencji, który pokrywa się z adresem widniejącym w Krajowym Rejestrze Sądowym. W skardze kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi; - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w k.p.a., wyrażonych w przepisach art. 77 i art. 80 k.p.a.; - art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438), zwanej dalej u.p.e.a. poprzez uznanie za zgodne z prawem niezastosowanie tych przepisów, w konsekwencji czego nie rozpatrzono wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów, mimo jego prawidłowego złożenia i zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku; - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W treści uzasadnienia środka odwoławczego skarżąca kasacyjnie przywołała dodatkowo uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a wyrażające się nienależytym uzasadnieniu wyroku. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przywołane przez skarżącą kasacyjnie podstawy odwołujące się do wskazanego w skardze kasacyjnej uchybienia określonym przepisom postępowania. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Z tego względu, że stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przed oceną poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy zgodnie z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. zarówno organy egzekucyjne, jak i Sąd pierwszej instancji działały w warunkach związania oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2547/17, co do przywracalności terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oraz konieczności odrębnego, uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów z odpowiednim zastosowaniem art. 58 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a przed merytorycznym rozpoznaniem samych zarzutów. Stosownie do powyższych wytycznych postanowieniem z 30 maja 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 23 marca 2023 r., którym po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez skarżącą pismem z 1 czerwca 2017 r., odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia przez stronę zarzutu w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 20 stycznia 2017 r., nr 8/17, wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy. Organ drugiej instancji przyjął, że skarżąca, wnosząc 1 czerwca 2017 r. zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rozbiórki, uchybiła terminowi do złożenia prośby o przywrócenie uchybionego terminu określonego w art. 58 § 2 k.p.a., który otworzył się dla skarżącej w dniu 6 kwietnia 2017 r. i nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu. W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie sformułowała zarzut naruszenia przez Sąd a quo art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera wyjaśnienia tego zarzutu, niemniej jednak już z jego redakcji wynika, że zmierza on do generalnego zakwestionowania wyniku kontroli legalności postanowienia organu egzekucyjnego. Tak postawiony zarzut nie mógł skutecznie zakwestionować wyroku Sądu pierwszej instancji, albowiem oba przywołane przepisy nie regulują kwestii wyniku lub poprawności merytorycznej kontroli legalności aktów dokonywanej przez sądy administracyjne. O naruszeniu art. 1 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Podobnie przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., określający jeden z rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, nie może stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazanych w omawianym zarzucie przepisów, dokonując kontroli legalności postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Nie mógł być skuteczny również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia środka odwoławczego skarżąca kasacyjnie dopatruje się uchybienia wskazanym przepisom k.p.a. w związku z ustaleniami przyczyn złożenia zarzutów z uchybieniem terminu stanowiących przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku o przywrócenie terminu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu na wstępie należy wskazać, że skarga kasacyjna nie zawiera wyjaśnienia wpływu tego uchybienia przepisom postępowania na wynik sprawy, co jest o tyle ważne, że tylko naruszenia kwalifikowane poprzez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy mogą być podstawą skargi kasacyjnej. W okolicznościach sprawy ma to o tyle znaczenie, że wynik sprawy przez Sądem pierwszej instancji nie był zdeterminowany oceną w zakresie przyczyn złożenia zarzutów z uchybieniem terminu, ale przekroczeniem terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów egzekucyjnych, że siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów został otwarty w dniu 6 kwietnia 2017 r., tj. w dniu skutecznego doręczenia skarżącej Spółce postanowienia z 24 marca 2017 r. wraz z tytułem wykonawczym, z których wynikała data jego wystawienia. Tym samym upłynął on bezskutecznie z dniem 13 kwietnia 2017 r. W tych okolicznościach, mając na uwadze zakres koniecznego do ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu o przywrócenie terminu zdeterminowany art. 58 k.p.a., który warunkuje roztrząsanie kwestii przyczyn uchybienia terminu i kwestie winy (art. 58 § 1 k.p.a.), uprzednim dochowaniem terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu (art. 58 § 2 k.p.a.), trudno postrzegać ewentualne naruszenia art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., o których mowa w zarzutach, jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Podsumowując, w sytuacji niezakwestionowania skutecznie ustaleń dotyczących otwarcia w dniu 6 kwietnia 2017 r. biegu terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów, zarzut zmierzający do zakwestionowania kontroli legalności dokonanej przez Sąd w zakresie samych przyczyn złożenia zarzutów po terminie i winy skarżącego, nie mogły być skuteczne. Brak potencjalnej skuteczności nie oznacza w tym wypadku, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie co do zaistnienia w niniejszej sprawie uchybień w zakresie wskazanym w zarzucie. Organy w pełni merytorycznie rozpatrzyły złożony wniosek o przywrócenie terminu, finalnie uznając, że skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w uchybieniu terminu, co trafnie zaakceptował Sąd Wojewódzki. Powyższe wyjaśnienia pozwalają również odnieść się do zarzutu skarżącej naruszenia z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Z treści art. 58 k.p.a. jasno wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Wymaganie dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotną, w stosunku do pozostałych, podstawą uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu stosownie do jasnej regulacji art. 58 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym. W rozpoznawanej sprawie organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęli, że o uchybieniu terminu do wniesienia zarzutów skarżąca dowiedziała się 6 kwietnia 2017 r., tj. w dniu, w którym doręczono jej postanowienie z 24 marca 2017 r. o nałożeniu grzywny wraz z odpisem tytułu wykonawczego z 20 stycznia 2017 r. (doręczonym pierwotnie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 14 marca 2017 r.), zawierającym pouczenie o przysługującym prawie zgłoszenia zarzutów. Termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu upływał zatem w dniu 13 kwietnia 2017 r. Składając ww. wniosek w dniu 1 czerwca 2017 r. skarżąca Spółka niewątpliwie nie dochowała siedmiodniowego terminu wskazanego w art. 58 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wyjaśnienia, że o uchybieniu terminu skarżąca dowiedziała się 25 maja 2017 r. dopiero przy przeglądaniu akt przez ustanowionego pełnomocnika pozostają niewiarygodne w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że profesjonalny pełnomocnik wstąpił do postępowania w dniu 13 kwietnia 2017 r. i od tego momentu aktywnie działał w sprawie. Przejawy jego aktywności stanowi chociażby wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, a także zakwestionowanie nałożonej postanowieniem z 24 marca 2017 r. grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju okoliczności w sposób jednoznaczny potwierdzają, że skarżąca Spółka w dniu 6 kwietnia 2017 r. była w posiadaniu wystarczających informacji dotyczących tytułu wykonawczego z 20 stycznia 2017 r., które pozwalały jej na wniesienie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wraz z prośbą o przywrócenie terminu. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji niewadliwie stwierdził, że zasadne było stanowisko organu, że w dniu 6 kwietnia 2017 r. ustąpiła przeszkoda do wniesienia zarzutów przez skarżącą, a co za tym idzie, wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zarzutów należało wnieść w terminie 7 dni od tego dnia, a więc do 13 kwietnia 2017 r. Skoro przedmiotowy wniosek o przywrócenie terminu został złożony w dniu 1 czerwca 2017 r. to należało uznać go za wniesiony po terminie. Prawidłowości stanowiska Sądu a quo nie zdołały skutecznie podważyć sformułowane w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., a także art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Z przeprowadzonych powyżej rozważań wynika, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia przez organy, że brak było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na zakończenie oceny zarzutów należy odnieść się do kwestii uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut został przytoczony wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, o ile nie wolne od niejasności i skrótowości, spełnia jednak minimalne wymogi określone we wskazanym przepisie. W szczególności uzasadnienie pozwala na odtworzenie przesłanek i zakresu kontroli legalności dokonanej przez Sąd a quo oraz pozwala na kontrolę wyroku w postępowaniu przez Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tym samym ewentualne braki uzasadnienia nie mogą być w tym wypadku postrzegane jako uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że takiej oceny co do ewentualnego wpływu skarżąca kasacyjnie nie sformułowała. Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.