II OSK 969/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. – Zakład [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 732/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...]sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Łd 737/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: SKO w O., Kolegium) z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: II. prawa materialnego: poprzez błędną wykładnię art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym (UTK) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (tekst jedn.: Dz. U. 2014 poz. 1227, rozporządzenie) w zw. z art. 44 ustawy o ochronie przyrody przez uznanie, że przepisy art. 44 ust. 3 tej ustawy stanowią przeszkodę prawną do wydania decyzji o usunięciu drzew w trybie art. 56 ust. 1 u.t.k.; III. przepisów postępowania: a. art. 7a § 1 oraz art. 81 a § 1 k.p.a. przez uznanie, że przedmiotem postępowania w kontrolowanej sprawie nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, mimo że w sprawie istnieją zasadne wątpliwości co do ograniczenia wykonania przez Spółkę obowiązków nałożonych przepisami odrębnymi, tj. zachowania bezpieczeństwa ruchu kolejowego w sytuacji zagrożenia powodowanego przez drzewa usytuowane w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego; art. 53 ust. 1, art. 54 u.t.k. oraz § 1 rozporządzenia przez wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew, skutkujące brakiem możliwości wypełnienia obowiązków przez Spółkę, w szczególności dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa ruchu kolejowego; b. art. 8 § 1 k.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. poprzez zastosowanie innej niż utrwalona przez orzeczenia sądów administracyjnych wykładni, zgodnie z którą ustawodawca wyłączył do sytuacji z art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.t.k. stosowanie ustawy o ochronie przyrody, gdyż w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego nie mogą rosnąć jakiekolwiek drzewa i krzewy. IV. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wysokości prawem przewidzianej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zasadne jest uznanie, że również w przypadku formy ochrony przyrody, jaką jest pomnik przyrody, analogicznie jak w przypadku ochrony gatunkowej, bezprzedmiotowe jest postępowanie w celu zniesienia tej formy w przypadku wystąpienia przesłanki do usunięcia drzewa, o której mowa w art. 56 ust. 1 u.t.k. Powyższe znajduje również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym, powołanym w skardze kasacyjnej, które jednoznacznie wskazuje, że samo usytuowanie w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru kolejowego stanowi bezpośrednią przesłankę do wydania decyzji o usunięciu drzew, bez konieczności ustalania innych okoliczności. Rozbieżne z orzecznictwem sądów administracyjnych są stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Przedstawione przez Sąd I instancji orzeczenie powoduje, że powstają istotne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które w istotny sposób wpływają zarówno na sposób, jak i możliwość realizacji ustawowych obowiązków zarządcy linii kolejowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpoznawanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumpcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej powinien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazanych wyżej wymogów nie spełnia wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Ponadto autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przywołanego wyżej przepisu art. 176 p.p.s.a., nie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji w zakresie, o jakim mowa w art. 176 p.p.s.a. Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji oraz zastosowanie dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt III. lit. a, b skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało, mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Chcąc podważyć brak zastosowania tego przepisu przez Sąd I instancji, wnosząca skargę kasacyjną powinna była wskazać na okoliczności potwierdzające jej tezę, że postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7a § 1, art. 81a § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie pozwala, natomiast, przyjąć, że doszło do naruszenia ww. przepisów k.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia ww. przepisów k.p.a. z treścią art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował bowiem powołanych w skardze przepisów k.p.a. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Ma rację Sąd I instancji, że przedmiotem postępowania administracyjnego, prowadzonego w kontrolowanej sprawie, nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. W sprawie tej nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły zasady wynikającej z treści art. 8 § 1 k.p.a. Organy prowadziły bowiem postępowanie w taki sposób, by wzbudzać zaufanie "jego uczestników" do organów władzy publicznej. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, odmowa udzielenia Spółce zezwolenia na usunięcie drzew nie naruszyła również dyrektywy interpretacyjnej wynikającej z zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. w postaci zasady pewności prawa. Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego nie powiązano z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powinien stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej z innymi przepisami prawa materialnego. Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki wskazane przez Sąd I instancji jako skutkujące oddaleniem skargi na decyzję SKO w O., uzasadniały takie rozstrzygnięcie. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że w sprawach, w których wydawane są decyzje, o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm. dalej: u.t.k.), należy zatem uwzględniać pozostałe regulacje zawarte w przepisach u.o.p., a w tym te dotyczące prawnych form ochrony przyrody ujęte w ramy rozdziału 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 poz. 142 ze zm., dalej: u.o.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.p., jedną z form ochrony przyrody są pomniki przyrody, których elementem, co jest niesporne w kontrolowanej sprawie, są drzewa objęte wnioskiem Spółki o ich usunięcie. Jak wynika bowiem z informacji uzyskanej w toku postępowania od Burmistrza O. (k. 18), typowane do wycinki drzewa wchodzą w skład alei pomnikowej nr [...], ustanowionej rozporządzeniem Nr 13/98 Wojewody Elbląskiego z 28 grudnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Elbląskiego z 1998 r., Nr 29). Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.p., w stosunku do pomnika przyrody mogą być wprowadzone zakazy m.in.: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru. Pomnik przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.o.p.) jest jedną z prawnych form ochrony przyrody. Polega ona na wyodrębnieniu określonego obiektu i poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu. W jego ramach zasadniczą rolę ogrywają zakazy zachowania się zagrażającego temu przedmiotowi (zob. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2008, s. 65). W myśl art. 44 ust. 1 u.o.p., ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy. Zgodnie art. 44 ust. 3 u.o.p., zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, dokonuje rada gminy w drodze uchwały. Zniesienie formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego. Objęcie ochroną jakiegoś tworu przyrody i uznanie go za pomnik przyrody powoduje wprowadzenie zakazu dokonywania czynności zmieniających jego stan (zob. T. Szczęsny, Ochrona przyrody i krajobrazu, Warszawa 1977, s. 144). Utworzenie pomnika przyrody jest związane z powstaniem szczególnego reżimu prawnego, którego podstawowym celem jest ochrona formalno-prawna pomnika przyrody. Prawo szczególne zawarte w akcie prawnym tworzącym pomnik przyrody, reguluje szczególny system zabezpieczeń administracyjnoprawnych realizujących cele ustawowe ochrony przyrody. Zabezpieczenia administracyjnoprawne pomnika przyrody należy rozumieć jako działania formalno-prawne (w niniejszej sprawie wprowadzone rozporządzeniem Nr 13/98 Wojewody Elbląskiego), których celem jest ochrona przed uszkodzeniem lub zniszczeniem pomnika przyrody i zapewnienie mu trwałości istnienia. Celem ochrony prawnej pomnika przyrody jest utrwalenie aktualnego stanu pomnika, jak również zapobieżenie powstaniu w tym stanie takich zmian, które nie są pożądane. Poddanie ochronie prawnej pomnika przyrody polega także na ograniczeniu bezpośredniego oddziaływania na niego czynności człowieka, a to w celu zachowania tego przedmiotu w niezmienionym stanie (zob. T. Szczęsny, Praca konserwatorska, jej cele i metody, [w:] W. Szafer, Ochrona przyrody i jej zasobów. Problemy i metody, tom 1, Warszawa 1965, s. 299-300). Szczególny charakter ochrony prawnej pomnika przyrody wynika z treści art. 40 ust. 1 u.o.p., według którego pomnikami przyrody są pojedyncze twory przyrody żywej i nieożywionej lub ich skupiska o szczególnej wartości przyrodniczej, naukowej, kulturowej, historycznej lub krajobrazowej oraz odznaczające się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi je wśród innych tworów, okazałych rozmiarów drzewa, krzewy gatunków rodzimych lub obcych, źródła, wodospady, wywierzyska, skałki, jary, głazy narzutowe oraz jaskinie. Bez wyłączenia drzew (typowanych do usunięcia we wniosku Spółki) z formy ochrony przyrody, jaką jest pomnik przyrody, nie jest możliwe wydanie decyzji o ich usunięciu w trybie art. 56 ust. 1 u.t.k. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.