II OSK 968/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1861/23 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2023 r., nr 859/2023 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2023 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1861/23, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 maja 2023 r., nr 859/2023, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 24 marca 2023 r., nr EN/77/2023, którym na podstawie art. 33 § 1 i art. 34 § 1 i 4 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438), zwanej dalej u.p.e.a., odmówiono uwzględnienia zarzutów sformułowanych w piśmie z 31 maja 2017 r. z uwagi na uchybienie terminu przewidzianego do ich wniesienia. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Spółki podzielił stanowisko orzekających organów, że w rozpoznawanej sprawie tytuł wykonawczy z 20 stycznia 2017 r. został skutecznie doręczony skarżącej w trybie tzw. fikcji doręczenia w dniu 14 marca 2017 r. Tym samym termin na złożenie zarzutów upływał w dniu 21 marca 2017 r. Skarżąca wniosła natomiast zarzuty w dniu 1 czerwca 2017 r., a zatem z uchybieniem terminu wynikającego z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Sąd Wojewódzki uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy prawidłowo odmówiły uwzględnienia wniesionych zarzutów. W skardze kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), zwanej dalej p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi; - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez niezbadanie czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w k.p.a. wyrażonych w przepisach art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.; - art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 i art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie za zgodną z prawem odmowę uwzględnienia zarzutów w związku z uchybieniem terminu do ich wniesienia, w sytuacji w której wniosek skarżącej kasacyjnie o przywrócenie terminu był w pełni uzasadniony, a postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zostało zaskarżone; - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie w sprawie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo, że narusza prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. W samej treści uzasadnienia środka odwoławczego skarżący kasacyjnie przywołał dodatkowo uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a wyrażające się nienależytym uzasadnieniu wyroku. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Z tego względu, że stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem z 30 maja 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 24 marca 2023 r., którym organ, z powołaniem się na art. 33 § 1 i art. 34 § 1 i 4 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., odmówił skarżącej uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym z uwagi na uchybienie terminu przewidzianego do ich wniesienia. Organy administracji przyjęły, że skarżąca, wnosząc 1 czerwca 2017 r. zarzut w sprawie egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 20 stycznia 2017 r., nr 8/17, wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, w wyniku niewykonania przez zobowiązaną obowiązku całkowitej rozbiórki wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na terenie działki nr 5/5 w obrębie 1-10-15 przy al. Rzeczpospolitej 33 w Warszawie, nałożonego decyzją z 12 października 2016 r., nr R/286/2016, uchybiła terminowi określonemu w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Rozstrzygnięcia organów zostały przy tym wydane w warunkach związania wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 sierpnia 2018 r., VII SA/Wa 2547/17, którym Sąd uchylił wcześniejsze postanowienia organów obu instancji wydane w tej sprawie nakazują poprzedzić rozpoznanie zarzutów odrębnym rozstrzygnięciem w przedmiocie przywrócenia terminu do ich wniesienia. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd a quo art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, a także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. przez niezbadanie, czy stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. O naruszeniu art. 1 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli, odmawiając rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli legalności aktu, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Także przepis art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., określający jeden z rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, nie może stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył wskazanych w omawianym zarzucie przepisów, dokonując kontroli legalności postanowienia o odmowie uwzględnienia zarzutów. Poza granicami niniejszej sprawy leży natomiast roztrząsanie kwestii przywrócenia skarżącej uchybionego terminu do złożenia zarzutów w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, termin ten nie został przywrócony. Postanowieniem z 23 marca 2023 r., nr EN/76/2023, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy odmówił bowiem przywrócenia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 30 maja 2023 r., nr 858/2023. Nadto, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadome jest z urzędu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1862/23, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. w tej sprawie, zaś wyrokiem z 29 kwietnia 2025 r., II OSK 969/24, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Za nieuzasadniony w konsekwencji należy uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 i art. 34 § 1 i 4 u.p.e.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uznanie za zgodną z prawem odmowę uwzględnienia zarzutów w związku z uchybieniem terminu do ich wniesienia, w sytuacji w której wniosek skarżącej kasacyjnie o przywrócenie terminu był w pełni uzasadniony, a postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zostało zaskarżone. Niewątpliwie skarżąca kasacyjnie wnosząc 1 czerwca 2017 r. zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego dotyczącego nałożonego obowiązku rozbiórki, uchybiła terminowi określonemu w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że tytuł wykonawczy z 20 stycznia 2017 r. został doręczony skarżącej w trybie art. 44 § 4 k.p.a. na adres siedziby Spółki wskazany w Krajowym Rejestrze Sądowym. Na ten adres organ kierował także wcześniejszą korespondencję, a Spółka nie zawiadomiła organu administracji o zmianie swojego adresu. Zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja nawiązująca do zawartej przez Spółkę umowy o przekierowywanie przesyłek i jej niewłaściwe wykonanie przez Pocztę Polską skutkujące brakiem przekazania przesyłki z adresu ujawnionego w Krajowym Rejestrze Sądowym na umówiony adres nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Kwestia ta wiąże się bowiem z okolicznościami dotyczącymi ewentualnego przywrócenia terminu do złożenia zarzutów. Termin ten nie został przywrócony, co zostało przesądzone odrębnie. Sąd Wojewódzki słusznie zatem zaakceptował stanowisko organów, że skutkiem uchybienia terminu oraz odmowy jego przywrócenia, jest bezskuteczność dokonanej czynności wniesienia zarzutów a postępowanie prowadzone przez organ egzekucyjny w tym zakresie w związku z uchybieniem terminu należało uznać za niedopuszczalne. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, akceptując rozstrzygnięcie organów i oddalając skargę Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, który w niniejszej sprawie podzielił w całości stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie dokonał wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu. Ocena i sposób rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchybia przywołanym w treści zarzutów skargi kasacyjnej przepisom, stanowiącym jej podstawę. Z przeprowadzonych powyżej rozważań wynika, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia przez organy, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, co trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do kwestii uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a., który to zarzut został przytoczony wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone we wskazanym przepisie. W szczególności uzasadnienie pozwala na odtworzenie przesłanek i zakresu kontroli legalności dokonanej przez Sąd a quo oraz pozwala na kontrolę wyroku w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tym samym ewentualne braki uzasadnienia nie mogą być w tym wypadku postrzegane jako uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że takiej oceny co do ewentualnego wpływu skarżąca kasacyjnie nie sformułowała. Ze wskazanych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Wobec tego, że skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.