II OSK 965/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt III SAB/Wr 325/23 w sprawie ze skargi A.S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 lutego 2024 r., III SAB/Wr 325/23, w wyniku rozpoznania skargi A.S., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A.S1., na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego (pkt I.), uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III.), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 900 zł (pkt IV.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt V.), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt VI.). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że A.S., obywatel Ukrainy, reprezentowany przez swojego ojca A.S1. jako przedstawiciela ustawowego, w dniu 4 października 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 18 lipca 2023 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania administracyjnego, poprzedzoną złożonym ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazując powody uwzględnienia skargi, Sąd I instancji stwierdził, że wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1–4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje, Sąd stwierdził, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej: u.p.o.u., zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), dalej: u.c., oraz ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Przepis art. 100c u.p.o.u. może, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych sprawy strona skarżąca choć jest obywatelem Ukrainy, to na terytorium Polski ostatni raz wjechała przed wybuchem konfliktu zbrojnego (w 29 września 2021 r.) celem pobytu z rodzicami. Sąd I instancji przypomniał, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., jako stan, w którym postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Sąd I instancji zauważył, że przedmiotem skargi strony jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który wpłynął do organu 4 października 2022 r. i do dnia wniesienia skargi (18 lipca 2023 r.) nie został rozpoznany. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że organ przez okres 9 miesięcy nie dopatrzył się braków formalnych wniosku, ani też potrzeby uzupełnienia przedłożonych dokumentów (brak wezwania w tym zakresie). Organ bowiem – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – w okresie od 4 października 2022 r. do lipca 2023 r. nie podjął żadnej czynności. Dopiero w dniu 14 sierpnia 2023 r., a zatem już po wywiedzeniu przez stronę ponaglenia i skargi w sprawie, wezwał stronę skarżącą do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienia brakujących dokumentów. Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji, złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy. W konsekwencji przyjąć należy, jak wyjaśnił Sąd, że - wobec tak długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku - na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 210 u.c., gdyż w wyniku braku działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w art. 210 ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na pobyt stały okazała się uzasadniona. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd I instancji uznał, że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 900 zł, stwierdzając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (bierność organu przez okres 14 miesięcy), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Tak długotrwałe oczekiwanie na podjęcie pierwszych czynności i rozpoznanie wniosku może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznanie sprawy. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art.100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie przewlekłości organu i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w związku z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało stwierdzeniem przewlekłości organu i przyznaniem stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100c ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt stały stanowi o przewlekłym prowadzeniu przez organ administracji publicznej postępowania, stan ten ma charakter kwalifikowany (rażący) i zachodzi potrzeba zasądzenia od organu na rzecz skarżącego w okolicznościach faktycznych sprawy sumy pieniężnej. Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt stały lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych w kontrolowanej sprawie przez Wojewodę, jeżeli ich przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Ukrainy, którego pobyt w Polsce nie ma związku z okolicznościami powołanymi w u.p.o.u. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (por. G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami dotyczącymi pobytu, dostępu do rynku pracy, świadczeń społecznych, edukacji i opieki zdrowotnej, red. P. Drembkowski, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, Nb 6; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji założeniu, zakres podmiotowy i przedmiotowy u.p.o.u. unormowany w jej art. 1 ust. 1 nie determinuje znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy. Wewnętrzna systematyka u.p.o.u. pozwala analizowanej regulacji przypisać autonomiczne znaczenie prawne zorientowane na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak przyjął ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (4 października 2022 r.), skutek zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z wejścia w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. art. 100c ust. 1 u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 1 i ust. 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Dolnośląskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemca skargi, kwalifikować jako formy przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., wraz z nadaniem temu stanowi cechy rażącego naruszenia prawa, a także obejmować go sankcją wyrażającą się w zastosowaniu w stosunku do organu środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wbrew treści przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.o.u. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.