II OSK 961/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia del. WSA Anna Klotz, , po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L., J. G., T. S. oraz M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 761/23 w sprawie ze skargi I. L., J. G., T. S. oraz M. S. na uchwałę Rady Gminy w Chojnicach z dnia 27 czerwca 2008 r. Nr XV/256/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu Charzykowy w gminie Chojnice 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...]; 2. zasądza od Gminy Chojnice na rzecz I. L., J. G., T. S. oraz M. S. solidarnie kwotę 1287 (tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 761/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę I. L., J. G., T. S. oraz M. S. na uchwałę Nr ... Rady Gminy w C. z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. w gminie C. (dalej: "Uchwała" , "plan miejscowy"). Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: I. L., J. G., M. S. oraz T. S. wnieśli skargę na uchwałę Nr ... Rady Gminy w C. z 27 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. w gminie C. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości w odniesieniu do działek o numerach ..., ... i ..., ewentualne stwierdzenia jej nieważności: 1) § 2 ust. 1 pkt 17 - w zakresie co najmniej tekstu: "teren wyłączony z możliwości lokalizacji zabudowy", 2) § 5 ust. 2 pkt 1 lit. E, 3) § 5 ust. 4 pkt 2, 3, 4, 4) § 5 ust. 7 pkt 3, 5) § 5 ust. 10, 6) § 5 ust. 13 pkt 1, 7) § 9 pkt 1,2,3,4, - w zakresie dotyczącym działek o numerach ..., ... i .... Skarżący będąc współwłaścicielami działek o numerach ..., ... i ... zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie prawa w postaci art. 1 w zw. z art.3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2022r. poz.503, dalej u.p.z.p. ) w zw. z art. 140 k.c., w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1,art. 64, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej przez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji naruszenie władztwa planistycznego z jednoczesnym naruszeniem prawa własności, równości i proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiot kontroli stanowiła uchwała Rady Gminy w C. z dnia 27 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. w gminie C., która zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uchwała ta zaskarżona została przez współwłaścicieli działki objętej jej postanowieniami w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm. dalej jako u.s.g.). Skarga wniesiona została z zachowaniem wymogów formalnych, bowiem poprzedzona została wniesieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jako że podjęta została 27 czerwca 2008 r. Sąd uznał, iż w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący byli legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego aktu przez Sąd. Skarżący są bowiem współwłaścicielami działki nr ..., objętej ustaleniami zaskarżonego aktu, które określają dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości przez przeznaczenie jej na teren zieleni krajobrazowej, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego skarżącym prawa własności do wymienionej nieruchomości, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Przy czym Sąd dodatkowo zaznaczył, że skarżący stali się właścicielami nieruchomości w roku 2022. Sąd uznał, iż powyższe nie stanowiło przeszkody w zaskarżeniu uchwały pochodzącej z daty sprzed uzyskania przez skarżących tytułu prawnego do nieruchomości - działek o numerach ..., ... i ..., objętych skarżonym planem. Zdaniem Sądu skarżący wykazali, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą i są legitymowani do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę. Sąd podał, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. uchwalonym uchwałą Rady Gminy C. nr ... z dnia 30 kwietnia 1998 r. teren, na którym zlokalizowane są działki skarżących został przewidziany pod potencjalne tereny rozwojowe. Znajduje się on w obszarze A (gmina została podzielona w studium na 4 obszary funkcjonalno-przestrzenne), który obejmuje północną część gminy, porośniętą lasami, z największą ilością jezior i rzek, zamieszkałą przez około 15% ludności. Wchodzi w ekologiczny system obszarów przyrodniczych, będąc jednocześnie obszarem o największej koncentracji terenów objętych prawną ochroną zasobów przyrodniczych. Jest to region o wysokich walorach krajobrazowych i turystycznych. Obszar pełni funkcje ponadlokalne w postaci obsługi ruchu turystycznego, bazy sportów wodnych, agroturystyki i edukacji ekologicznej. Wiodące ośrodki to C., F. i S. Nieruchomości skarżących położone są w otulinie Parku Narodowego B. i jego strefie ochronnej. W studium dostrzeżono, że obszar turystyczny w gminie C. położony jest w rejonie objętym szczególnymi formami ochrony, stąd wszelkie działania inwestycyjne oraz rodzaje turystyki i wypoczynku, muszą podlegać rygorom wynikającym z ustaw i przepisów szczególnych z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska. Na rysunku Studium działki zlokalizowane są na obszarze potencjalnych terenów rozwojowych oraz terenów zainwestowanych (z dopuszczeniem uzupełnienia i rehabilitacji zabudowy). Sąd zauważył, że z treści zaskarżonej uchwały o planie wynika, że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. uchwalonym uchwałą Rady Gminy C. nr ... z dnia 30 kwietnia 1998 r. Sąd podzielił powyższe stanowisko w zakresie zgodności zaskarżonego planu ze Studium dostrzegając, że w istocie zapisy Studium nie narzuciły kierunku zagospodarowania terenu objętego zaskarżoną uchwałą, poza podkreśleniem walorów przyrodniczych i krajobrazowych gminy C. z uwagi na lokalizację na obszarze cennym przyrodniczo. Przechodząc do oceny regulacji odnoszących się do nieruchomości skarżących Sąd wskazał, że wnieśli oni o stwierdzenie nieważności całości uchwały z Rady Gminy w C. nr ... bądź w zakresie zapisów: 1) § 2 ust. 1 pkt 17 - w zakresie co najmniej tekstu: "teren wyłączony z możliwości lokalizacji zabudowy", 2) § 5 ust. 2pkt 1 lit. e, 3) § 5 ust. 4 pkt 2, 3, 4, 4) § 5 ust. 7 pkt 3, 5) § 5 ust. 10, 6) § 5 ust. 13 pkt 1, 7) § 9 pkt 1,2,3,4, w zakresie dotyczącym działek o numerach ..., ... i .... W ocenie Sądu niezasadne było żądanie stwierdzenia nieważności całości uchwały wobec pozytywnej weryfikacji trybu jej podjęcia. Rozważając żądanie z pkt 1 skargi to § 2 ust. 1 pkt 17 zawiera definicje zieleni krajobrazowej utworzoną na potrzeby niniejszej uchwały i odnosi się ta definicja nie tylko do terenu 2ZN, gdzie zlokalizowane są nieruchomości skarżących, a także do innych jednostek planu ZN. Kwestionowany § 5 ust. 2 pkt 1 lit. e) wskazuje, że w granicach planu wyznacza się tereny zieleni krajobrazowej oznaczone na rysunku planu literami ZN. Ma więc charakter informacyjny i jest pochodną obowiązku wyszczególnienia w planie różnego przeznaczenia terenu. To nie jest zapis godzący w uprawnienia właścicielskie skarżących, ani kształtujący zakres wykonywanych przez stronę skarżącą praw podmiotowych. Podobnie jest z kwestionowanym § 5 ust. 4 pkt 2, 3, 4, gdzie dla całego obszaru planu ustalone zostały zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: 1) cały obszar planu położony jest w otulinie Parku Narodowego B.; 2) obowiązuje ograniczenie wycinki drzew do minimum (tylko pod zabudowę i ciągi komunikacyjne); 3) wzdłuż granicy terenu 1KD-Z z terenami 1MN, 7MN, 1U/MN, 2U/MN, 3U/MN, 2ZN i 11MN obowiązuje realizacja nasadzeń zieleni izolacyjnej, wielowarstwowej; minimalna szerokość pasa nasadzeń - 10 m; 4) obowiązuje zakaz nasadzeń roślinności egzotycznej i tropikalnej oraz gatunków obcych florze rodzimej; pożądane do nasadzeń są: sosna, buk, dąb, świerk, wszystkie gatunki jarząbów, brzoza omszona i brodawkowata, derenie, jałowce, bzy, rodzime róże, głogi. Kolejno zaskarżone § 5 ust. 7 pkt 3, ust. 10 i ust. 13 pkt 1 określają parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: - ust. 7 pkt 3) Pokrycie dachów dachówką ceramiczną lub materiałami przypominającymi wyglądem ww. pokrycie w kolorze czerwonym - naturalnej cegły; - ust. 10) Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: obowiązuje zakaz zabudowy na terenach 1ZN, 2ZN, 1KD-Z, 1KD-X, 2KD-X, 1KD-W, 2KD-W, 3KD-W; - ust. 13 pkt 1) obowiązuje zakaz realizacji wszelkich obiektów, w tym również tymczasowych, na terenach niezagospodarowanych a przeznaczonych do realizacji celów publicznych. Ostatni zarzut naruszenia § 9 pkt 1,2,3,4 planu jest w ocenie Sądu najistotniejszy dla skarżących bowiem statuuje możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących łącznie z powyżej przytoczonymi i zawiera ustalenia dla terenu oznaczonego w planie symbolami: 1ZN, 2ZN: 1) przeznaczenie terenu: teren zieleni krajobrazowej; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) obowiązuje zakaz zmiany naturalnej rzeźby terenu, b) obowiązuje zachowanie istniejącej roślinności w tym drzewostanu o charakterze leśnym; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego: a) obowiązuje zapewnienie ciągłości i połączeń ścieżek leśnych, b) obowiązuje zakaz realizacji ogrodzeń z wyjątkiem odcinków granic sąsiadujących z terenami: 8MN, 9MN; 4) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: a) obowiązuje zakaz realizacji zabudowy, b) obowiązuje zakaz realizacji obiektów małej architektury i innych elementów antropogenicznych, c) obowiązuje zachowanie minimum 90% powierzchni działki jako terenu biologicznie czynnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego intencją skarżących jest doprowadzenie do możliwości zabudowy należących do nich działek stąd zwalczają zapisy Uchwały, które im to uniemożliwiają wywodząc, że z zaskarżonej Uchwały, z jej uzasadnienia oraz wobec braku odpowiedzi Rady Gminy C. na wystosowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz sporządzoną odpowiedź na skargę nie dostrzegają uzasadnienia dla najbardziej rygorystycznego zakazu planu wobec ich nieruchomości – zakazu zabudowy. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że zakaz taki stanowi najwyższą ingerencję w prawo własności, bowiem uniemożliwia jakiekolwiek zagospodarowanie nieruchomości zgodne z wolą właścicieli, a zobowiązuje do zachowania i dbania o posiadany teren zielony, teren zieleni krajobrazowej z jednoczesnym powstrzymaniem się z jakąkolwiek ingerencją w nieruchomość. Sąd przyznał także, że zaskarżona Uchwała i jej uzasadnienie nie pozwalają na poznanie przesłanek, jakie legły u podstaw wprowadzenia tego typu zakazu. Jednak już analiza materiałów planistycznych, treści dokonanych uzgodnień i zaleceń organów uzgadniających pozwala na rekonstrukcję motywów, które doprowadziły do uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego w takim kształcie. W dokumencie stanowiącym analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu wskazano na potrzebę ustalenia przeznaczenia terenów i określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Na większości terenu objętego analizą przewidziano umożliwienie realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej nieuciążliwej. Zaznaczono, że cały analizowany teren –o powierzchni 33 ha- położony jest w otulinie Parku Narodowego B., a w bliskim sąsiedztwie przebiega granica Z. Parku Krajobrazowego oraz ostoi NATURA 2000. Obszar ten posiada bardzo specyficzne przyrodnicze i prawne uwarunkowania rozwoju. W opracowaniu ekofizjograficznym, sporządzonym w toku procedowania, wskazano na projekt planu ochrony krajobrazu Parku Narodowego B., który sprowadza się do ochrony starodrzewu, zwłaszcza w zasięgu widoczności ze szlaków turystycznych, zakazu wprowadzania zabudowy kubaturowej o powierzchni rzutu większej niż w proporcjach innych niż 9x15m oraz wyższej niż 9 m, stosowania jaskrawych kolorów (str. 13 opracowania). Dokument ten narzuca, żeby przystępując do sporządzania projektu planu uwzględniono konieczność, żeby nowy plan miejscowy był próbą godzenia potrzeb specyficznego i bardzo wymagającego środowiska przyrodniczego z interesami okolicznych mieszkańców i właścicieli gruntów (str. 18 opracowania). Oceniając stan zachowania walorów krajobrazowych oraz możliwości ich kształtowania podkreślono, że obszar opracowania posiada wysokie walory krajobrazowe. Wynikają one przede wszystkim z urozmaiconej rzeźby terenu oraz naturalnego pokrycia. Jedynym widocznym elementem antropogenicznym jest droga. Szczególnie dobrze widoczna z drogi wojewódzkiej jest północna i wschodnia część terenu. Z przeprowadzonej analizy wynika, że na etapie projektowania miejscowego planu, dla zachowania wysokich walorów krajobrazowych terenu, konieczne będzie wprowadzenie następujących ustaleń: • ustalenia jednolitej kolorystyki, gabarytów i stylu architektonicznego nowych budynków (i ogrodzeń) w sposób, który pozwoli na harmonijne wkomponowanie ich w otoczenie, • realizacji zabudowy nawiązującej stylem architektonicznym do tradycji regionalnych, • zakazu wycinki drzew i krzewów oraz stosowania nasadzeń dostosowanych do lokalnych warunków siedliskowych, • zakazu zabudowy przedpoli widokowych wzdłuż drogi wojewódzkiej, nakaz realizacji ogrodzeń ażurowych. (str. 19 opracowania). Dalej w opracowaniu wskazano, że cały analizowany teren położony jest w otulinie Parku Narodowego B. T., a w bliskim sąsiedztwie przebiega granica Z. Parku Krajobrazowego oraz ostoi NATURA 2000. Obszar ten posiada więc bardzo specyficzne: przyrodnicze i prawne, uwarunkowania rozwoju. Plan ochrony parku narodowego nie został jeszcze uchwalony, choć prace projektowe zostały zakończone i obecnie trwa procedura uzgadniania. W tej sytuacji nie ma obowiązku respektowania ustaleń planu ochrony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jednak ze względu na wybitne walory przyrodnicze tego regionu, niezwykle pożądane jest stosowania się do wskazówek zawartych w tym dokumencie (str. 20). W zasadzie cały obszar opracowania, ze względu na wysokie formy ochrony jakimi jest objęty, oraz obecność form ochrony przyrody w najbliższej okolicy, musi zostać uznany za teren którego użytkowanie i zagospodarowanie powinno być podporządkowane potrzebom środowiska przyrodniczego. Z drugiej jednak strony w opracowaniu dostrzeżono, że bezpośrednio w granicach opracowania nie stwierdzono szczególnie cennych elementów przyrodniczych, których istnienie determinowałoby przyszłe zagospodarowanie. Przy projektowaniu przestrzeni należy więc przede wszystkim uwzględnić połączenia ekologiczne z szerszym otoczeniem. Opracowanie zawiera m.in. zalecenie zachowania terenu leśnego jako korytarza ekologicznego o szerokości 100 m z zakazem grodzenia terenu, ograniczenie wycinki drzew do minimum – tylko pod zabudowę i ciągi komunikacyjne. (str. 21). Dyrektor Parku Narodowego B. w piśmie z 5 lipca 2006 r. zobowiązał procedujący organ do wyznaczenia korytarza ekologicznego, który stanowi dziś las i naturalne nasadzenia, a także do wyznaczenia pasa pod zadrzewienia o szerokości min. 50 m od drogi C. – C.. Dyrektor uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu C. pod warunkiem: 1. wyznaczenia w planie korytarza ekologicznego o szerokości min. 100 m wyłączonego z zabudowy, 2. wprowadzenia zakazu lokalizacji obiektów małej architektury, ścieżek i innych elementów antropogenicznych na terenach 2ZN, 3ZN, 4ZN w celu zapewnienia warunków migracji zwierząt i zabezpieczenia Parku Narodowego B. przed przerwaniem powiązań przyrodniczych z terenami sąsiednimi. Na załączniku graficznym dołączonym do tego postanowienia nieruchomość skarżących znalazła się w części przewidzianej na korytarz ekologiczny. Po uwzględnieniu powyższego Wójt Gminy C. naniósł na projekt planu zmiany postulowane przez Dyrektora PNBT i ponownie przesłał projekt do akceptacji. Postanowieniem z 22 maja 2007 r. Dyrektor PNBT uzgodnił projekt planu pod warunkiem: 1. wyznaczenia w planie korytarza ekologicznego o szerokości min. 100 m wyłączonego z zabudowy; 2. wprowadzenia zakazu lokalizacji obiektów malej architektury, ścieżek i innych elementów antropogenicznych na terenach 2ZN, 3ZN, 4ZN w celu zapewnienia warunków migracji zwierząt i zabezpieczenia Parku Narodowego "B." przed przerwaniem powiązań przyrodniczych z terenami sąsiednimi. Po wprowadzeniu do projektu planu zapisów realizujących powyższe warunki Dyrektor PNBT ostatecznie postanowieniem z 11 lipca 2007 r. zaakceptował projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kształcie jaki jest przedmiotem zaskarżenia. Specjalistyczne dokumenty środowiskowe, wykorzystane w kontrolowanej procedurze planistycznej, dopuszczały tego rodzaju zainwestowanie, które stanowi wyraz pogodzenia różnorodnych potrzeb właściciela nieruchomości z interesami ochrony środowiska. Reasumując Sąd podkreślił, że powołanie i przytoczone dokumenty specjalistyczne oraz wiążące stanowisko Dyrektora Parku Narodowego w sposób adekwatny do specyficznych potrzeb ochrony wartości przyrodniczych w Parku Narodowym oraz Z.m Parku Krajobrazowym określiły pożądany kierunek eksploatacji terenów objętych planem, w tym działek o numerach ..., ... i .... Konfrontując obowiązujące gminę przy sporządzaniu planu kierunki zagospodarowania terenu wyznaczone w Studium, zasady ochrony środowiska obowiązujące w otulinie Parku Narodowego wynikające z planu ochrony, zasady gospodarowania na terenie Z. Parku Krajobrazowego oraz szczegółowe uwarunkowania środowiskowe tego terenu określone w opracowaniu ekofizjograficznym i w prognozie oddziaływania na środowisko, a także wiążące uzgodnienia organów ochrony środowiska, Sąd doszedł do wniosku, że przy formułowaniu postanowień § 5 i planu wyznaczającego zasady zagospodarowywania terenu 2ZN odnoszący się do działek o numerach ..., ... i ... w pełni uwzględniono uwarunkowania ekofizjograficzne i przyrodnicze tego terenu oraz wynikające z nich ograniczenia, określając zasady zagospodarowania w sposób pozwalający na zachowanie dotychczasowego leśnego sposobu użytkowania, zapewnienie korytarza migracyjnego dla zwierząt oraz ograniczenia barier antropogenicznych zagrażających cennym walorom przyrodniczym terenów chronionych prawnie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, jeżeli rada gminy ograniczy sposób wykonywania prawa własności przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie u.p.z.p. (art. 3 ust. 1) proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te stanowione są w istocie w drodze ustawy, pozostając w zgodzie z wymogami Konstytucji. Nie ma bowiem naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w sytuacji, gdy rada gminy planem wprowadza konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Zdaniem Sadu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Gmina realizując zadanie własne w zakresie kształtowania i dbałości o ład przestrzenny zobowiązana była do takiego ukształtowania postanowień planu, które w szerokiej perspektywie czasowej wspomagałyby proces integrowania w skali gminy działań gospodarczy i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności i obywateli. Uchwałodawca gminny musiał wyważyć interes publiczny, przejawiający się w konieczności stworzenia prawidłowych warunków do funkcjonowania na terenie gminy jej mieszkańców, z interesem prywatnym, przejawiającym się w potrzebie mieszkaniowego i rekreacyjnego wykorzystania nieruchomości położonych na terenie gminy, której walory przyrodnicze i krajobrazowe sprzyjają inwestycjom rekreacyjnym i mieszkaniowym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną. I. L., J. G., T. S. oraz M. S. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.; dalej u.o.p.) w zw. z art. 17 pkt 7 lit. c) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz.717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 7, art.77 § 1, art. 80 w zw. z art.106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30, poz.168 ze zm.; dalej k.p.a.), przez niezauważenie, a tym samym nierozważenie i w konsekwencji nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, iż: (1) uzgodnienie zaskarżonego planu z Dyrektorem Parku Narodowego B. (zwanego dalej również Dyrektorem Parku ) w zakresie zakazu zabudowy działek skarżących było całkowicie dowolne i tym samym miało charakter pozorny co miało istotny wpływ na błędne podjęcie zaskarżonej uchwały, (2) sama okoliczność pozytywnego uzgodnienia określonych rozwiązań planistycznych przez Dyrektora Parku nie zwalniała Rady Gminy z obowiązku rozważenia, czy interes publiczny przemawia za ograniczeniem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości objętych planem, (3) brak w dokumentach planistycznych dogłębnej i szczegółowej analizy dokonanej przez Radę Gminy w zakresie zakazu zabudowy działek skarżących nie może być zastępowany analizą sądu administracyjnego, 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz. U. 2020 poz. 1740; dalej k.c.), w zw. z art. 2 w zw. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 w zw. z art. 32 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. ( Dz.U. z 1997, Nr 78, poz.483) - przez ich nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji , iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenie władztwa planistycznego z jednoczesnym naruszeniem prawa własności, równości i proporcjonalności, 3) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust.4 u.p.z.p., przez błędne przyjęcie, iż zaskarżony plan miejscowy w zakresie dotyczącym działek skarżących nie jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. uchwalonym uchwała Rady Gminy C. nr ... z dnia 30 kwietnia 1998r. gdy tymczasem "całkowity zakaz zabudowy" działek skarżących przyjęty w planie stoi w rażącej sprzeczności z "potencjalnymi terenami rozwojowymi" przyjętymi w studium, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. którego naruszenie jest konsekwencją naruszeń o których mowa w pkt 1 i 2 - powodujących , iż w uzasadnieniu wyroku nie znalazły się istotne wyjaśnienia dotyczące kontroli procedury związanej z uchwaleniem zaskarżonego planu oraz wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego co w konsekwencji w znacznym stopniu utrudnia polemikę z zaskarżonym wyrokiem jak również jego kontrolę instancyjną, 5) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16, poz. 95 ze zm.; dalej u.s.g.) przez bezzasadne oddalenie skargi, która z uwagi na naruszenie przepisów o których mowa w pkt 1, 2 i 3, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna skutkować unieważnieniem zaskarżonego aktu. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, a w przypadku rozpatrzenia sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. również kosztów postępowania przed Sądem I instancji w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. wykazu który zostanie przedstawiony na rozprawie, a w przypadku nieprzedstawienia wykazu wg. norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej w sposób skuteczny podważyły rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, który oddalił skargę wniesioną przez skarżących na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia 27 czerwca 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego nieruchomość stanowiącą ich własność. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący nie domagali się stwierdzenia nieważności całej przedmiotowej Uchwały, lecz tylko tej jej części, która dotyczyła ich nieruchomości (działka ew. nr ..., ... i ...) ewentualnie wymienionych w skardze przepisów w zakresie dotyczącym działek nr ew. ..., ... i .... Wprawdzie sformułowanie żądania w skardze zawiera pewną nieścisłość, lecz treść zarzutów i uzasadnienia świadczy o tym, iż skarżący domagali się stwierdzenia nieważności tych ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, które odnoszą się do ich nieruchomości. Dlatego błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, iż skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności całości Uchwały. Przypomnieć również trzeba, że w skardze zakwestionowano przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod funkcją zieleni krajobrazowej (teren oznaczony symbolem 2ZN) oraz ustalenie ograniczeń wykluczających jakiekolwiek jej zagospodarowanie, w tym prawo zabudowy. Skarżący akcentowali w uzasadnieniu skargi i piśmie procesowym, że z jednej strony dla ich nieruchomości wprowadzono zakaz zabudowy przy jednoczesnym dopuszczeniu nieograniczonego dostępu jak do terenu publicznego (zakaz grodzenie, zapewnienie ciągłości połączeń ścieżek leśnych), a z drugiej strony przedmiotowych działek nie przeznaczono na cel publiczny, co dawałoby podstawę do ich wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc że projekt planu uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia wszystkich uczestniczących w procedowaniu organów, co uwarunkowało podjęcie Uchwały. Zaznaczono, że w toku procedury właściciel przedmiotowej nieruchomości nie składał żadnych wniosków oraz uwag, a skarżący nabyli ją w 2023 r. znając ustalenia obowiązującego planu miejscowego. Wobec takiego stanu sprawy, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., II OSK 1861/15; 13 marca 2019 r. II OSK 1026/17). Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże się z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłoszone w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe uwarunkowania prawne nie zostały w sposób właściwy uwzględnione przez Sąd Wojewódzki, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi. Po pierwsze, zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Stosownie do wymienionych przepisów, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu przed nowelizacją z 2010 r.) Jak przyjmuje się w orzecznictwie, w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r. II OSK 1155/17, 24 stycznia 2018 r. II OSK 1429/17 i powołane tam wyroki NSA i WSA). Wielokrotnie wskazywano w wyrokach NSA, że skoro ustalenia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące, to regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r. II OSK 1794/18, 17 października 2019 r. II OSK 2525/18). W niniejszej sprawie teren obejmujący działki gruntowe skarżących został w Studium przewidziany pod potencjalne tereny rozwojowe oraz tereny zainwestowane (z dopuszczeniem uzupełnienia i rehabilitacji zabudowy). Sąd Wojewódzki, poza przytoczeniem w uzasadnieniu wyroku ogólnych uwag dotyczących interpretacji art. 9 ust. 4 u.p.z.p., nie wyjaśnił z jakich konkretnie względów przyjął zgodność wprowadzenia zakazu zabudowy nieruchomości skarżących z określonym w Studium kierunkiem zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Sąd Wojewódzki ograniczył się do akceptacji stanowiska Rady Gminy, wskazując, że w treści zaskarżonej Uchwały stwierdzono, iż nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Zaznaczyć zatem należy, że okoliczność stwierdzenia przez organ uchwałodawczy zgodności projektu planu ze studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście zgodny jest z ustaleniami Studium (por. wyroki NSA z dnia 15 listopada 2017r. II OSK 381/17, 22 lutego 2018r. II OSK 1106/16). Ponadto mylnie Sąd Wojewódzki uznał, że zapisy Studium nie narzuciły kierunku zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym, poza podkreśleniem walorów przyrodniczych i krajobrazowych gminy C.. W sytuacji gdy w Studium wyznaczono obszar potencjalnych terenów rozwojowych i zainwestowanych, to ten kierunek zagospodarowania przestrzennego powinien być uwzględniony w ramach przeznaczenia określonego w planie dla przedmiotowej nieruchomości, podobnie jak dla terenów sąsiednich. Kierując się wymogami art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uprawnienie organu uchwałodawczego do uszczegółowienia zapisów studium w miejscowym planie nie może zmierzać do wprowadzenia zakazów, które wykraczają poza wiążące wytyczne studium. Oczywiście zgodność obu aktów planistycznych nie oznacza prostego przenoszenia ustaleń studium do planu, jednak w niniejszej sprawie organ nie przedstawił argumentów przemawiających za wyłączeniem nieruchomości skarżących z "potencjalnych terenów rozwojowych", wyznaczonych w Studium gminy C. Trafnie w ramach kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej zanegowano wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że dokumentacja planistyczna stanowiła podstawę do określenia w planie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, polegających na zakazie zabudowy i pozbawieniu skarżących korzystania z własnego gruntu (nakaz zachowania drzewostanu, zakaz grodzenia). Wprawdzie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zauważył, że ustalenia planu uniemożliwiają jakiekolwiek zagospodarowanie nieruchomości skarżących, przy jednoczesnym zobowiązaniu ich do zachowania i dbania o posiadany teren zielony, jednak uznał, że były one zdeterminowane potrzebami ochrony środowiska, określonymi w opracowaniu ekofizjograficznym i prognozie oddziaływania na środowisko, a przede wszystkim w uzgodnieniu Dyrektora Parku Narodowego. Wobec eksponowania w sprawie znaczenia wiążących uzgodnień Dyrektora Parku Narodowego (art. 17 pkt 7 lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody) należy zauważyć, że Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę na plan miejscowy uprawniony był do oceny, czy organ planistyczny oraz uzgadniający miały podstawy prawne i faktyczne do określenia kwestionowanych ograniczeń, przysługującego skarżącym prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Skład orzekający podziela wyrażony w wyroku z 18 kwietnia 2024 r. II OSK 576/23 pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "sąd administracyjny rozpoznając skargę właściciela nieruchomości na plan miejscowy, którego postanowienia ograniczające prawo własności skarżącego zostały zdeterminowane stanowiskiem organu uzgadniającego projekt planu miejscowego, może stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, w granicach interesu prawnego skarżącego, z uwagi na wydanie postanowienia uzgodnieniowego z istotnym naruszeniem prawa". Trafnie w wymienionym wyroku dostrzeżono, że brak możliwości bezpośredniego zaskarżenia postanowienia organu uzgodnieniowego przez właściciela nieruchomości położonej na terenie danego planu miejscowego nie oznacza, że taki właściciel może zostać pozbawiony skutecznej ochrony sądowej przed nieuzasadnionym ograniczeniem jego prawa własności przez prawodawcę lokalnego. Zgodzić się zatem należało z zarzutem skargi kasacyjnej, w którym podniesiono, że Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze przy rozpatrywaniu sprawy, że sama okoliczność pozytywnego uzgodnienia kwestionowanych rozwiązań przez Dyrektora Parku Narodowego nie zwalniała Rady Gminy z obowiązku rozważenia czy interes publiczny (ochrona walorów przyrodniczych i krajobrazowych) przemawiała za tak rygorystycznym ograniczeniem interesu prawnego skarżących, jako właścicieli nieruchomości objętych przedmiotowym planem miejscowym. W tym kontekście istotne znaczenia w sprawie miało to, że Rada Gminy nie wykazała aby dokonała analizy rozwiązań alternatywnych, które pozwoliłyby na równomierne ograniczenie nieruchomości położonych na danym obszarze w celu realizacji wymogów określonych przez Dyrektora Parku, w tym utworzenia korytarzy ekologicznych. Z kolei Sąd Wojewódzki pomijając ten aspekt sprawy, nie dostrzegł, że w aktach planistycznych, a konkretnie w dokumencie prognozy oddziaływania na środowisko nieruchomość skarżących w jej większej części znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem 9MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), a w mniejszej części na terenie 2ZN, przy czym w obszarze planu zaprojektowano pierwotnie jeszcze inne tereny zieleni krajobrazowej 3ZN i 4ZN. Rada Gminy w toku postępowania sądowego nie wyjaśniła dlaczego zrezygnowano ze wstępnej koncepcji lokalizacji terenów zieleni krajobrazowej i w efekcie terenom 3ZN i 4ZN nadano funkcje mieszkaniowe i usługowe, a powiększono teren 2ZN kosztem działek gruntowych, stanowiących aktualnie własność skarżących. Zasadnie zatem zarzucono w skardze i skardze kasacyjnej, że przedstawiony przez organ Gminy końcowy projekt planu do uzgodnienia zawierał ustalenia, które nadmiernie ograniczyły właścicielskie uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a w sposób uprzywilejowany ustalone zostało przeznaczenie terenów sąsiednich. Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego usprawiedliwieniem dla takich ustaleń planu nie mogły być same uwarunkowania związane z potrzebami środowiska przyrodniczego, opisanymi w opracowaniu ekofizjograficznym. Jak słusznie poniesiono w skardze kasacyjnej, wszystkie działki objęte planem położone są w otulinie Parku Narodowego B. i w bliskim sąsiedztwie Z. Parku Krajobrazowego. Natomiast tylko nieruchomość skarżących została w całości przeznaczona pod zieleń krajobrazową z całkowitym zakazem zabudowy, zaś pozostałe tereny w obszarze planu wyznaczono pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. W tym kontekście nie były też bez znaczenia twierdzenia skarżących wskazujące na to, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w sąsiedztwie działek całkowicie zurbanizowanych, jest dobrze skomunikowana i ma bezpośredni dostęp do wszystkich mediów (kanalizacja, energia elektryczna, gaz), tak więc jest dobrze przygotowana do zabudowy. Wobec powyższego rację mają skarżący, że w sposób nieuzasadniony zróżnicowano w planie przeznaczenie poszczególnych terenów ze szkodą dla ich interesu, co w efekcie doprowadziło do naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Słusznie także podniesiono w skardze kasacyjne, że gdyby organy Gminy prze sporządzaniu planu respektowały zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to powinny rozważyć pozostawienie przynajmniej części przedmiotowej działki do zagospodarowania i zabudowy. Niezastosowanie innego wariantu, uwzględniającego w możliwym stopniu interes skarżących skutkował nadmiernym ograniczeniem ich uprawnień w zakresie korzystania z własnego gruntu, co stanowiło o naruszeniu art., 140 k.c., art.. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Rozstrzygając niniejszą sprawę należało mieć również na uwadze, że chociaż w planie zastosowano ograniczenia wykluczające jakiekolwiek zagospodarowanie przedmiotowej nieruchomości, to jednak nie przeznaczono jej na cele publiczne z perspektywą wywłaszczenia za odszkodowaniem. Z tych względów nie można było zaakceptować stanowiska Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. W konsekwencji trafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej (pkt. 1)odnoszący się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP (pkt. 2 podstawy kasacyjnej). Z podanych przyczyn za uzasadnioną należało uznać skargę, co warunkowało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części obejmującej przedmiotowe działki ewidencyjne. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 15