II OSK 960/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia del. WSA Anna Klotz, , po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 982/24 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 maja 2024 r. nr SKO.ZP/415/155/2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek S. M. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 982/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 maja 2024 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia przez organ odwoławczy, dalej: u.g.r.l.) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy obu instancji nie wykazały, iż ochrona gruntu rolnego, jakim jest teren inwestycji, uzasadnia odmowę pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, 2) art. 7 ust. 2 u.g.r.l. przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na uznaniu, iż organ odwoławczy pozytywne uzgodnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnił od zgody ministra rolnictwa, mimo iż teren inwestycji nie jest gruntem klasy I-III. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki rozstrzygając w zaskarżonym wyroku o uchyleniu kontrolowanych postanowień, nie naruszył art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l. Jak trafnie zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku, uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) ma na celu kontrolę, czy dany wniosek nie dotyczy inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. W niniejszej sprawie Starosta M. postanowieniem z 29 stycznia 2024 r. odmówił pozytywnego uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy na działkach ewid. nr ... i ... dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu i budynku gospodarczego oraz towarzyszących urządzeń infrastruktury technicznej, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 8 maja 2024 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Z uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień wynika wyraźnie, iż zasadniczymi przesłankami odmowy pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji były ustalenia, że przedmiotowe działki (stanowiące użytki rolne klasy RIVa i PsV) w planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. leżały w obszarze "R" – tereny użytków rolnych, sadowniczych i ogrodniczych w obszarach rolnych, natomiast w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. (Uchwała z 3 listopada 2022r.) objęte są obszarem "RS" – obszarem rolnym i sadowniczym – kompleksy terenów najkorzystniejszych dla rolnictwa. Przypomnieć należy, że Starosta w wydanym postanowieniu stwierdził przede wszystkim, iż przedmiotowy projekt decyzji "jest w sprzeczności z wolą Rady Gminy R., dotyczącą kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przedstawioną w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (...)", do czego przychyliło się również Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wobec powyższego zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że podane przez organy obu instancji okoliczności nie mogły samoistnie stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Zauważyć trzeba, że odmowa uzgodnienia może zostać podyktowana koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona gruntów rolnych, jednakże powody odmowy uzgodnienia powinny być wyraźnie i jednoznacznie wyartykułowane, a przy tym powinny odnosić się do obiektywnych okoliczności, którymi będą np. sposób zagospodarowania działek sąsiednich, analiza zwartej powierzchni obszaru rolniczego, a także ocena czy zamierzona inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego wnioskowanych działek. Tymczasem Starosta w uzasadnieniu postanowienia z 29 stycznia 2024 r. tylko ogólnikowo wskazał, że "aktualne zagospodarowanie terenu, sposób zagospodarowania działek sąsiednich, analizę zwartej powierzchni obszaru, czy zamierzone inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego wnioskowanych działek, jak i działek sąsiednich, należy stwierdzić że, na sąsiednich działkach nie istnieje żadna zabudowa, a tym samym budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu i budynku gospodarczego pozbawiłaby rolniczego charakteru omawianego terenu." Brak zatem szczegółowych i konkretnych ustaleń w podanym zakresie skutkował tym, że nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla przedmiotu uzgodnienia. Również Kolegium nie podniosło żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych potwierdzających wnioskowanie, że "zwarty kompleks gruntów rolnych, w którym znajduje się działka inwestycyjna, z uwagi na ich klaso-użytki jest najkorzystniejszy dla rolnictwa na obszarze gminy R.". W rezultacie należało stwierdzić, że przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień ustalenia faktyczne nie były wystarczające do stwierdzenia sprzeczności przedmiotowej inwestycji z celami określonymi m.in. w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.r.l., a tym samym zarzut kasacyjny odnoszący się do tego przepisu okazał się niezasadny. W takim stanie sprawy zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził potrzebę ponownego rozpoznania sprawy przez organ uzgadniający. Zaakcentować należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, mogącej podważyć ocenę Sądu Wojewódzkiego zawartą w zaskarżonym wyroku. Mianowicie, z jednej strony słusznie Kolegium zauważyło że: "Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się pośrodku zwartego ich kompleksu na inny rodzaj działalności niż rolnicza ma niewątpliwie także negatywny wpływ na rolnicze wykorzystanie gruntów sąsiednich, a pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji nierolniczej mającej znajdować się w zwartym kompleksie gruntów rolnych dawałoby możliwość dalszego ograniczania rolniczego przeznaczenia gruntów." Z drugiej jednak strony powyższą konstatację odniosło do działek ewidencyjnych o nr ... i ..., podczas gdy w niniejszej sprawie przedmiotem uzgodnień była inwestycja planowana na działkach ewidencyjnych nr ... i .... Ponadto nie ma racji Kolegium, że Sądowi Wojewódzkiemu powinny być znane z urzędu okoliczności świadczące o tym, że: - w gminie R. przeważają uprawy sadownicze na gruntach klasy RIV i PsV i ich utrzymanie leży w interesie społecznym; - w latach 2023 i 2024 w tej gminie składane są nagminnie wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynków jednorodzinnych na terenach rolniczych, a ich uwzględnienie spowoduje utratę rolniczego charakteru tej gminy i negatywne konsekwencje dla rozwoju rolnictwa. Zaznaczyć trzeba, że rzeczą organów uzgadniających było przedstawienie w wydanych postanowieniach tych wszystkich okoliczności, które były istotne dla oceny dopuszczalności przedmiotowej inwestycji w kontekście przepisów normujących ochronę gruntów rolnych. Prezentowanie zatem stosownej argumentacji w skardze kasacyjnej jest spóźnione, a jednocześnie potwierdza zasadność rozstrzygnięcia Sądu Wojewódzkiego o uchyleniu postanowień wydanych w niniejszej sprawie. Zgodzić się natomiast należało z Kolegium, że Sąd Wojewódzki przy analizie stanu prawnego sprawy naruszył art. 7 ust. 2 u.r.g.l., gdyż w istocie przepis ten nie stanowił podstawy kontrolowanych postanowień. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na końcowy wynik sprawy, bowiem z przyczyn wyżej omówionych zasadne było rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, podjęte na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek S. M. o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, bowiem odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana osobiście przez skarżącego, a jednocześnie nie wskazano kosztów zastępstwa procesowego, które podlegają zwrotowi na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. ----------------------- 5