II OSK 957/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 874/23 w sprawie ze skargi Syndyka masy upadłości [...] na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2023 r. nr 156/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 stycznia 2024 r., II SA/Łd 874/23, w wyniku rozpoznania skargi Syndyka masy upadłości [...], stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) z 28 lipca 2023 r., nr 156/2023 oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego (dalej: PINB) z 22 czerwca 2022 r., nr 45/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że PINB postanowieniem z 30 marca 2021 r., nr 136/2021 na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., wstrzymał samowolnie prowadzone roboty budowlane polegające na budowie drenażu rozsączającego położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], zobowiązując Z. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] do przedłożenia w terminie do 30 września 2021 r. dokumentów umożliwiających legalizację ww. obiektu, a następnie, stwierdzając niewykonanie powyższego obowiązku, wobec uzyskania informacji o ogłoszeniu przez Sąd Rejonowy [...] w [...] postanowieniem z 28 marca 2022 r., [...], [...] upadłości inwestora, decyzją z 22 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał A. B. – syndykowi masy upadłości [...] rozbiórkę wskazanego obiektu budowlanego. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez Syndyka masy upadłości [...] ŁWINB decyzją z 28 lipca 2023 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając wszystkie ustalenia organu dotyczące braku możliwości legalizacji drenażu rozsączającego powstałego w warunkach samowoli budowlanej z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem PINB. Organ odwoławczy zauważył, że adresatem zaskarżonej decyzji nie mógł zostać inwestor robót budowlanych, który dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, albowiem z dniem ogłoszenia upadłości podmiot upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości, a legitymację tę nabywa z mocy prawa syndyk masy upadłości. Skargę na ww. decyzje ŁWINB złożył Syndyk masy upadłości [...], wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji bądź ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy o braku obowiązku rozbiórki, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 230 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 1520 ze zm.), dalej: p.u. W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji ŁWINB i poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB, Sąd I instancji stwierdził, że niesporny charakter ma w sprawie to, iż w toku postępowania legalizacyjnego została ogłoszona upadłość inwestora robót budowlanych objętych nakazem rozbiórki. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestie legitymacji procesowej po ogłoszeniu upadłości reguluje art. 144 ust. 1 i 2 p.u., który stanowi, że po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu. Sąd zauważył, że syndyk w postępowaniach dotyczących masy upadłości występuje jako organ postępowania upadłościowego, a nie jako konkretna zindywidualizowana w wyroku osoba. Nieprawidłowe jest więc wskazywanie w oznaczeniu strony w sprawach dotyczących stosunków, w których stroną jest lub był upadły, jak też czynności syndyka wywierających skutki w stosunku do masy upadłości – imienia i nazwiska syndyka. W rozpatrywanej sprawie adresatem nakazu rozbiórki określonego w decyzjach organów obu instancji jest wskazana z imienia i nazwiska – A. B. syndyk masy upadłości. Prawidłowe oznaczenie strony (adresata) w decyzji organów orzekających w sprawie powinno bez wątpienia obejmować Syndyka Masy Upadłości [...]. Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie powoduje, że decyzja taka obarczona jest ciężką wadą materialnoprawną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd wyjaśnił, że z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obu instancji dotkniętych wadą kwalifikowaną, za zbędne uznać należało odnoszenie się do zagadnień natury merytorycznej. ŁWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy, co przejawiło się w stwierdzeniu nieważności decyzji ŁWINB z 28 lipca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo że każda z ww. decyzji została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie, mianowicie do A. B. - syndyka masy upadłości. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej ŁWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżący kasacyjnie organ na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez organ naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wynikającego z błędnego uznania, że organ nadzoru budowlanego, czyniąc adresatem nakazu rozbiórki A. B. – Syndyka masy upadłości [...], skierował kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie do osoby niebędącej stroną w sprawie, co skutkowało wadliwym zastosowaniem w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jak się przyjmuje w piśmiennictwie, decyzję skierowaną do podmiotu niebędącego stroną w sprawie należy utożsamiać z decyzją kształtującą sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna ona dotyczyć (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 939 i n.; T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1084). Formuła skierowania decyzji do określonej osoby nie jest tożsama z materialno-techniczną czynnością doręczenia decyzji, odnosi się natomiast do rzeczywistego, kierunkowego określenia, że dana osoba jest adresatem zamieszczonego w decyzji rozstrzygnięcia pozostającego rezultatem błędnego jej wytypowania, a w konsekwencji wadliwego rozstrzygnięcia o sytuacji prawnej tejże osoby. Z taką sytuacją, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wątpienia nie jest zbieżny przypadek rozpatrywany przez Sąd I instancji, w którym wobec uzyskania przez organ nadzoru budowlanego informacji o ogłoszeniu przez Sąd upadłości inwestora – sprawcy samowoli budowlanej obowiązek rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego (drenażu rozsączającego) ze względu na niewdrożenie procedury legalizacyjnej został skierowany do wyznaczonego przez Sąd Syndyka masy upadłości, jako podmiotu, który na zasadzie podstawienia procesowego działa na rzecz Z. K. jako upadłego, ale w imieniu własnym. Uznanie przez Sąd I instancji, że wymienienie w badanym rozstrzygnięciu z imienia i nazwiska syndyka masy upadłości jest błędem kwalifikowanym obarczającym zaskarżony akt, który jest równoważny skierowaniu decyzji rozbiórkowej do osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., pomija charakter prawny wadliwości wymienionej w ww. przepisie, ponieważ kwestiom technicznym związanym z sposobem oznaczenia adresata decyzji przypisuje skutek rozstrzygnięcia w niej o sytuacji prawnej innego podmiotu niż ten, do którego decyzja powinna być w świetle stosowanej regulacji materialnoprawnej skierowana. Tymczasem, ocenie różnicującej powinno być poddawane zagadnienie prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem podmiotu niemającego w danej sprawie interesu (obowiązku) prawnego i skierowania do niego rozstrzygnięcia oraz sytuacja orzeczenia o prawach (obowiązkach) właściwego podmiotu, niemniej w wyniku oczywistej omyłki błędnie lub niedokładnie (nieprecyzyjnie) oznaczonego w decyzji. Ogłoszenie upadłości wywołuje skutek procesowy w postaci utraty legitymacji procesowej upadłego w odniesieniu do postępowań dotyczących masy upadłości (art. 144 ust. 1 i 2 p.u.). Reguła ta dotyczy zarówno postępowań wszczętych przed ogłoszeniem upadłości, jak i postępowań wszczętych po ogłoszeniu upadłości. W przypadku zastępstwa pośredniego wywołanego stwierdzeniem upadłości stroną postępowania dotyczącego masy upadłości jest syndyk jako organ (funkcja syndyka) a nie pełniąca ją osoba. Z tym wnioskiem Sądu I instancji należy w całości się zgodzić, co przekłada się na stwierdzenie, że nie ma uzasadnienia dodatkowe oznaczanie osoby fizycznej pełniącej w danej chwili funkcję syndyka masy upadłości jako adresata decyzji administracyjnej, gdy jest ona kierowana do syndyka w następstwie ogłoszonej upadłości. To stanowisko interpretacyjne znajduje wsparcie w piśmiennictwie poddającym powyższe zagadnienie analizie z punktu widzenia zdolności sądowej przysługującej zastępcy pośredniemu, jak też sposobu jego oznaczania w rozstrzygnięciu (orzeczeniu), jeżeli w postępowaniu, w którym jest ono wydawane, bierze on udział (por. M. Dziurda, Szczególna zdolność sądowa, Warszawa 2019, s. 306-315; P. Feliga, Oznaczenie w orzeczeniu syndyka jako strony procesu. Brak legitymacji formalnej upadłego, MPH 2013, nr 2, s. 49 i n.). Powyższemu uchybieniu, którego dopuścił się organ w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nadana została przez Sąd w zaskarżonym wyroku nieprawidłowa kwalifikacja procesowa, analizowany błąd, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przekłada się bowiem na wadliwe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Dane identyfikujące tożsamość osoby pełniącej funkcję syndyka mają wyłącznie znaczenie informacyjno-porządkowe, co powoduje, że ich nieuzasadnione przywołanie w treści decyzji przez organ powinno wiązać się z eliminacją tego elementu oznaczenia podmiotu zastępującego upadłego w drodze sprostowania (art. 113 § 1 k.p.a.) a nie skutkować podważeniem prawidłowości wydanej decyzji w następstwie uznania jej za wydaną z wadą kwalifikowaną. Dokonane ustalenia nie pozwalały dostrzec w działaniu orzekających organów nadzoru budowlanego naruszenia prawa przypisanego im wadliwie przez Sąd I instancji, co nakazuje uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. Wobec odstąpienia przez Sąd I instancji od rozważenia w zaskarżonym wyroku zagadnień natury merytorycznej w ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd powinien poddać zaskarżoną decyzję ŁWINB kontroli zakładającej, że jej legalność nie powinna być kwestionowana w zakresie odnoszącym się do sposobu oznaczenia podmiotu zobowiązanego do rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.