II OSK 955/26

Dnia 2 czerwca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Wr 776/25 w sprawie ze sprzeciwu N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 września 2025 r., nr IF-O.7840.1.17.2023.JP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku restauracji 1. uchyla zasakrżony wyrok w całości i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 677 zł (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. oddala wniosek N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 776/25, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 64d § 1 P.p.s.a., oddalił sprzeciw N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca lub Spółka) od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 września 2025 r., nr IF-O.7840.1.17.2023.JP, którą po wnowieniu postępowania na wniosek Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zakończonego decyzją Starosty Bolesławieckiego z dnia 27 sierpnia 2021 r. nr 774 zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą Spółce pozwolenia na realizację inwestycji pn. budowa budynku restauracji [...] wraz z zewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej (w tym technologicznej z separatorem tłuszczu) i kanalizacji deszczowej, instalacjami elektroenergetycznymi NN (oświetleniowymi i WLZ) oraz infrastrukturą techniczną: parkingiem, wiatą śmietnikową, obiektem reklamowym (pylon, maszy flagowe, poziomy baner) oraz rozbiórkę budynku WC przy ul. [...], na działce nr [...] w [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 5762 ze zm., dalej K.p.a.), uchylono w całości decyzję Starosty Bolesławickiego z dnia 28 grudnia 2022 r. (nr 726) o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W będącej przedmiotem sprzeciwu decyzji Wojewoda Dolnośląski uznał, że wnioskujący o wznowienie postępownia Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] powinien zostać uzanany stroną postępowania o pozwolenie na budowę ww. inwestycji. Organ przyjął bowiem, że jako właściciel urządzeń technicznych w postaci sieci ciepłowniczej magistralnej, przyłącza ciepłowniczego, komory ciepłowniczej, studni ciepłowniczej oraz studni kanalizacyjnej odwodnieniowej w pasie szerokości 7 m wzdłuż trasy sieci ciepłownicej magistralnej 2XDN200.135 i 2XDN400 (KW nr [...] dział III – prawa, roszczenia i ograniczenia), które nie należą do części składowych nieruchomości a stanowią własność przedsiębiorstwa w którego skład wchodzą, dysponujący ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości w postaci służebności przesyłu powinien zostać on zakwalifikowany zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 20 tej ustawy jako zarządca nieruchomości i być stroną postępowania. Podzielił tym samym pogląd WSA w Gliwicach z wyroku z 18 stycznia 2013 r., sygn akt II SA/Gl 876/12, w którym wskazano, ze nie ma żadnych racjonalnych powodów aby pod pojęciem "zarządcy nieruchomości" użytym w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, rozumieć wyłącznie jednostkę organizacyjną, na rzecz której oddano nieruchomość w trwały zarząd na podstawie u.g.n. W pojęciu tym mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe. Organ zauważył jednak, by w zakresie uznania podmiotu posiadajacego ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości nie kierować się automatyzmem ale każdorazowo zbadać odnosząc się do okoliczności sprawy czy inwestycja budowlana może bezpośrednio wpływać na ineteres prawny takiego podmiotu. Dopierto pozytywne ustalenie w tym zakresie pozwala unzac podmiot za stronę postępowania. Odnosząc się do lokalizacji inwestycji na działce nr [...] w tej jej części, na której ustanowiona została służebność na rzecz wnioskodwcy organ uznał, że przysługiwał mu przymiot strony postępownia w zakjończonym postępowaniu. Organ przyznał status strony także z powodu bycia podmiotem wykonującym zadania z zakresu użyteczności publicznej – świadczenie usług w zakresie dostarczania energii cieplnej. Organ uznał bowiem, że takie podmioty należy postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw. Jeżeli zatem urządzenia, o których mowa w art. 49 § 1 K.c., nalezaące ddo podmiotu wykjonującego zadania z zakresu użyteczności publicznej, znajdują się w obszarze oddziaływania obiekltu, to podmiot ten powinien być stroną postępowania, gdyż budowa projektowanego obiektu budowlanego może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Wojewoda stwierdził, że realizowane w ramach ocenianej inwestycji utwardzenie terenu m.in. pod drogę TIR w celu dopuszczenia ruchu kołowego nad kanałem urzędzeń presyłowych (znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu), odnosi się do przepisu art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Skoro przez działkę nr [...] przebiegają magistrale oraz wnioskodawcza posiada służebność przesyłu polegającą na prawie swobodnego dojścia i dojazdu do urządzeń w zakresie niezbędnym dla zapewnienia prwidłowego i niezakłóconego działalnia jego sieci, to uznać należało, że przedmiotowe zamierzenie budowlane wpływa na możliwość swobodnego dojścia i dojazdu do tych urządzeń. Organ odwoławczy z uwagi na powyższe uznał, że wbrew stanowisku Starosty Bolesławickiego z decyzji z 28 grudnia 2022 r. zachodziła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym należało poddać merytorycznej analizie decyzję kończącą postępowanie objęte wnioskiem o wznowienie. Skoro Starosta nie rozpatrywał sprawy co do jej istoty, to należało jego decyzję uzanć za wadliwą i uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. Zakres bowiem i skutki uchybień – względem postępowania dowodowego i rygorów właściwych dla zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77, art. 8a K.p.a.)., wymagały cofnięcia sprawy do I instancji. Organ wskazujac na art. 138 § 2 K.p.a. stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy przekraczał granice uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżąca Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji kwestionując uchylenie decyzji wydanej w I instancji. W jej ocenie uchylona decyzja nie zawierała wad. Wojewoda błędnie uznał wnioskodawcę za stronę postepowania naruszając art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Brak jest przepisu lub jakiejkolwiek racji by uznawać uprawnionego z tytułu służebności gruntowych lub służebności przesyłu za zarządcę nieruchomości. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw. Sąd na wstępie przedstawił specyfikę kontroli sądowej odnoszącej się do decyzji kasatoryjnej zaskarżonej sprzeciwem. Zasadniczo wynikało z niej, że sąd ogranicza swoją ocenę do zbadania czy organ słusznie uznał, że w prowadzonym przez organ postępowaniu wystąpiły przesłanki (naruszenia) uzasadniające wydanie tego rodzaju decyzji. Nie dokonuje przy tym oceny istnienia podstaw do zastosowania danego przepisu prawa materialnego a jedynie ocenia, czy prowadzone postępowanie spełniało ustalone przepisami wymogi prawidłowego postępowania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a organ odwoławczy prawidłowo wskazał na konieczny zakres wyjaśnienia sprawy. W tym kontekście Sąd wskazał na utrwalony w orzecznictwie i doktrynie pogląd, dotyczący wykładni przepisów o wznowieniu postępowania (por.: wyroki NSA z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1126/08 oraz z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3348/19), zgodnie z którym jeżeli podanie o wznowienie postępowania jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to jest na twierdzeniu, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to ocena, czy wnoszący podanie rzeczywiście był stroną postępowania, nie powinna co do zasady stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W takim szczególnym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki dopuszczalności wznowienia nierozerwalnie łączy się z badaniem samej podstawy wznowienia. Rozstrzygnięcie tej kwestii powinno zatem nastąpić po wznowieniu postępowania, w ramach postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. Wyrazem ustalenia, że wniosek złożył podmiot niebędący stroną, będzie wówczas decyzja o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W rezultacie uznanie, iż wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania i podjęcie decyzji w oparciu o przywołany przepis wyklucza dalszą ocenę prawidłowości wydania decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie. W sytuacji zaś gdy organ odwoławczy uzna, że wadliwie organ I instancji odmówił przymiotu strony postępowania podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania, to uchybienie to stanowi podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2025 r. (sygn. akt II OSK 993/25) ustalenie w trakcie postępowania odwoławczego okoliczności stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, skutkuje koniecznością powtórzenia postępowania przed organem I instancji. Niniejsze wypełnia zaś przesłankę do wydania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że w realiach badanej sprawy kluczowym dla wydania, zaskarżonej sprzeciwem decyzji, było przyjęcie przez Wojewodę, że Z. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Starostę Bolesławieckiego z dnia 27 sierpnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia na rzecz skarżącej pozwolenia na realizację inwestycji. Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego przepisem szczególnym względem art. 28 K.p.a. Ogranicza on pojęcie strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Szczególna regulacja przywołanego przepisu nakazuje wykładać go ściśle a nie rozszerzająco (por. np.: NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2023 r. II OSK 1242/20 oraz z dnia 19 stycznia 2023 r. II OSK 2535/21, CBOSA). Jednocześnie jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, nie oznacza to, że przepis z art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06), gdyż nie jest, uprawniony pogląd, że art. 28 ust.2 Prawa budowlanego wyłącza generalnie stosowanie art. 28 K.p.a. w każdym przypadku. Sąd zauważył, że w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wyłączył stosowanie art. 31 K.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Takiego wyłączenia nie zawiera zaś ust. 2 art. 28 p.b. Stąd trzeba przyjąć, że art. 28 ust. 2 p.b. nie wyłącza stosowania art. 28 K.p.a., a jedynie dokonuje kwalifikacji stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie mając na uwadze interes prawny. Tymczasem, jak stanowi art. 28 K.p.a., stronami są również podmioty, których obowiązku dotyczy postępowanie, albo które żądają czynności organu ze względu na swój obowiązek. Zdaniem Sądu I instancji, taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, w której wnioskodawca jest podmiotem wykonującym zadania z zakresu użyteczności publicznej, którego zadania zostały określone w ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 p.e. przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii, przesyłaniem wodoru, dystrybucją wodoru, magazynowaniem energii lub paliw gazowych, w tym skroplonego gazu ziemnego, skraplaniem gazu ziemnego, regazyfikacją skroplonego gazu ziemnego lub magazynowaniem wodoru jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa gazowe, tę energię lub ten wodór w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Obowiązek wynikający z art. 4 ust. 1 p.e. ma charakter publicznoprawny w tym znaczeniu, że zostaje nałożony w interesie publicznym (wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 1 marca 2013 r., XVII AmE 167/11, Lex nr 1728395). Sąd podzielił pogląd NSA wyrażony w wyroku z 13 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 1005/15), że ograniczenie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oprócz inwestora do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 28 ust. 2 p.b., nie może naruszać postanowień art. 28 K.p.a., jeżeli zgodnie z tym przepisem przymiot strony powinny mieć jeszcze inne podmioty, jak np. te, o których mowa w artykule 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Przedsiębiorstwo (operator), do którego należą urządzenia przesyłowe, o których mowa w art. 49 § 1 k.c., jako podmiot wykonujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli urządzenia te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Nadto, powierzchnia nieruchomości, w jakiej przedsiębiorca przesyłowy może poruszać się w związku z wykonywaniem przysługujących mu praw związanych z posadowieniem urządzeń przesyłowych oznacza nie tylko przestrzeń zajętą przez przewody przesyłowe, ale również teren umożliwiający swobodny dojazd lub dojście do nich w zakresie niezbędnym do ich prawidłowego funkcjonowania. Wobec powyższego, Sąd uznał, że w sytuacji gdy planowany do realizacji obiekt budowlany, z uwagi na swoją lokalizację wprowadza bądź może wprowadzać ograniczenia w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania "uzasadnionych interesów" właściciela sieci w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., zasadnym jest przyznanie przymiotu strony. Stąd w aktualnym orzecznictwie coraz powszechniej akcentuje się szczególny status oraz związaną z tym potrzebę i zasadność szerszego ujmowania legitymacji tej kategorii podmiotów w postępowaniach w sprawach budowlanych. W szczególności zwraca się uwagę na zasadność zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kręgu podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, które to podmioty należy z kolei postrzegać jako szczególną kategorię podmiotów wykonujących swoje zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegają ich urządzenia przesyłowe, i których interes prawny lub obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw (por.: postanowienie NSA z 17 lipca 2015 r., II OZ 667/15; wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 1005/15; wyrok NSA z 16 maja 2017 r., II OSK 2331/15 CBOSA). Sąd za niesporne w sprawie uznał, że w ramach inwestycji zatwierdzonej decyzją z 2021 r. udzielono pozwolenia na budowę obiektu budowlanego na działce nr [...], na której istnieją urządzenia techniczne w postaci sieci ciepłowniczej magistralnej, przyłącza ciepłowniczego, komory ciepłowniczej, studni ciepłowniczej oraz studni kanalizacyjnej odwodnieniowej w pasie o szerokości 7 m wzdłuż trasy sieci ciepłowniczej magistralnej. Nadto w ramach inwestycji planowane jest utwardzenie terenu m.in. pod drogę dla ruchu samochodów ciężarowych typu TIR w celu dopuszczenia ruchu kołowego nad kanałem urządzeń przesyłowych, które należą do Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Uwzględniając to, jak również fakt, że wnioskodawca jest uprawniony z tytułu służebności przesyłu do swobodnego dojścia i dojazdu do urządzeń w zakresie niezbędnym dla zapewnienia prawidłowego i niezakłóconego działania sieci, poprzez bieżącą eksploatację, dokonywanie kontroli, przeglądów, konserwacji, modernizacji, remontów czy usunięcia wszelkich usterek Sąd przyjął, że urządzenia należące do wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. To skutkuje uznaniem go za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 2021 r. gdyż budowa projektowanego obiektu budowlanego może zagrażać funkcjonowaniu tych urządzeń. Konstatacja ta jest zgodna z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., zapewniającym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wydanej przez Wojewodę decyzji nie można czynić zarzutu, skutkującego wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Wobec zaś przywołanego poglądu akcentującego szczególny charakter podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bez znaczenia z punktu widzenia prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia kasacyjnego pozostają wskazane w sprzeciwie twierdzenia kwestionujące możliwość objęcia przymiotem strony postępowania podmiotu, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, tu służebność przesyłu względem terenu inwestycji w kontekście brzmienia wyłącznie art. 28 ust. 2 p.b. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ II instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 K.p.a., wskazał, że jest to zasadne z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie. Zasadnie przy tym podkreślił, że wydanie decyzji reformatoryjnej przekraczałoby granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane są w art. 136 K.p.a. Stąd też, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w sprzeciwie, nie został naruszony art. 138 § 2 K.p.a. N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia przepisów prawa materialnego upatruje w naruszeniu: 1) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i następnie niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego może być podmiot posiadajcy wyłącznie interes faktyczny w określonym zagospodarowaniu nieruchomości inwestycji przy niespełnieniu przez ww. podmiot określonej treścią przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przesłanki bycia inwestorem lub właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (podstawa skargi - art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), względnie przez jego pominięcie i pominięcie, że krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego oraz zatwierdzenie projektu budowlanego wyznaczony jest treścią tego przepisu przypisującą interes prawny tylko podmiotom o określonych cechach; 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a następnie zastosowanie poprzez uznanie, że osobę trzecią, która posiada jakikolwiek interes w obszarze oddziaływania obiektu niezależnie od charakteru tego jej interesu: prawnego czy faktycznego, należy traktować stroną postepowania i uczynienie z ww. przepisu podstawy dla argumentowania o braku wiążącego znaczenia zawężającej grono stron postępowania treści art. 28 ust 2 Prawo budowlane; 3) art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i następnie zastosowanie poprzez uznanie, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego na nieruchomości powinno być uprawnione z tytułu służebności przesyłu z przebiegiem na tej nieruchomości przedsiębiorstwo energetyczne jako, że z tytutu przypisania takiemu przedsiębiorstwu wynikającego z art. 4 ust 1 Prawa energetycznego obowiązku utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w paliwa gazowe, energię lub wodór w sposob ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę uznać należy postgpowaniem dotyczącym jego obowiązku, co sprzeczne jest z prawidłową wykładnią ww. przepisu art. 28 K.p.a., ktora wymaga aby interes prawny strony był interesem bezpośrednim, co w sprawie nie wystgpuje, nawet gdyby dopuścić możliwość orzekania o przymiocie strony na podstawie art. 28 K.p.a. z wyłączeniem ograniczenia jego zakresu poprzez przepis szczegolny art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego art. 174 pkt 1 P.p.s.a., gdyż przedmiotowe postępowanie na żadnym z jego etapów nie dotyczy bezpośrednio obowiązku utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa gazowe, tę energię lub ten wodór w sposób ciągły i niezawodny, tylko inwestycji budowlanej innego przedsiębiorcy z dalece ewentualnym i pośrednim wpływem inwestycji na obowiązek utrzymania zdolności urzgdzeń, instalacji i sieci do realizacji i możliwość jego spelnienia prawidłowo gwarantowaną pomiędzy właścicielem, a uprawnionym z tytulu służebności przepisami prawa cywilnego (podstawa skargi - art. 174 pkt 1 P.p.s.a.); 4) art. 4 ust 1 Prawa energetycznego i w zw. z nim przepisu art. 32 Konstytucji RP poprzez uznanie, że z obowiązku przedsiębiorstwa energetycznego utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w paliwa gazowe, energię lub wodór w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych wynikać może podstawa dla szczególnego, odmiennego niż w przypadku innych podmiotów a zatem naruszającego prawa równosci podmiotdw traktowanie takiego podmiotu w postępowaniach administracyjnych (podstawa skargi - art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Zarzucając naruszenie przepisów postępowania Spółka wskazuje na naruszenie: 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i w zw. z art.28 ust. 2 Prawa budowlanego, które to uchybienie mogło mieć istotny wplyw na wynik sprawy, poprzez oddalenie sprzeciwu inwestora, mimo że Wojewoda Dolnośląski w zaskarżonej decyzji błędnie uznał spółkę Z. Sp. z o.o. w [...] stroną postępowania, kierując się wyłącznie przestanką istnienia jej ewentualnego interesu faktycznego przy niespełnieniu przez ww. podmiot określonej treścią przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przesłanki bycia inwestorem lub właścicielem, uiytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomosci znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (podstawa skargi - art. 174 pkt 2 P.p.s.a.); 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie sprzeciwu inwestora, mimo że Wojewoda Dolnośląski w zaskarżonej decyzji błędnie uznał spółkę Z. Sp. z o.o. w [...] stroną postępowania pomijając brak możliwosci stosowania w sprawie przepisu art. 28 K.p.a. wyłączonego przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (podstawa skargi - art. 174 pkt 2 P.p.s.a.); 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z z art. 134 § 1 P.p.s.a. przy pominięciu art. 8a K.p.a. ktore to uchybienie mogło mieć istotny wplyw na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie, że Wojewoda Dolnośląski w swojej decyzji nie potraktował wnioskodawcy wznowienia jako pomiotu równego innym poprzez wywodzenie z jego szczegolnej roli nie wynikającego dlań z przepisów prawa (interesu prawnego) do bycia stroną postępowania (podstawa skargi - art. 174 pkt 2 P.p.s.a.); 8) art. 141 § 4 P.p.s.a., ktore to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak dostatecznego, wyczerpującego, odwołującego się do każdego z argumentów skarżącej i nie będącego logicznie sprzecznym uzasadnienia, dlaczego uznał, że domagająca się wznowienia spółka Z. Sp. z o.o. w [...] posiadała przymiot strony, w świetle orzecznictwa NSA wskazującego, że interes faktyczny nie jest interesem prawnym, interes prawny dla uczestników postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyznacza przepis art. 28 ust 2 Prawo budowlane, w szczególności poprzez sprzeczność w przywołaniu tego przepisu, a pominięciu jego prawidlowej wykładni oraz posiłkowanie się treścią przepisu art. 28 ust 3 Prawa budowlanego wprost stwierdzającego wyłączenie przepisu art. 31 k. p.a. w takim postepowaniu jako podstawą dla przyjęcia analogi, podczas kiedy brak ku temu podstaw, gdyż bez przepisu art. 28 ust 3 Prawa budowlanego nie byloby można wyłączyć przepisu art. 31 k.p.c., co było zamiarem ustawodawcy, a wyłączenie stosowania przepisu art. 28 K.p.a. przez przepis art. art. 28 ust 3 Prawa budowlanego wynika wprost z relacji tych przepisów i porównania ich treści (podstawa skargi - art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i jest dostateczne; 9) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaakceptowanie przez Wojewodzki Sąd Administracyjny we Wroctawiu możliwości uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym na rzecz podmiotu, który nie jest i nie może być stroną postępowania i nie posiada legitymacji do wznowienia (podstawa skargi - art. 174 pkt 2 P.p.s.a.); 10) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niesłuszne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wroclawiu, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas kiedy nie istniały podstawy materialne dla uwzględnienia odwołania i dalsze postępowanie w ogóle nie powinno być prowadzone ponieważ nie istnieją potrzeba i możliwość poszukiwania dalszych dowodów i podejmowania kolejnych czynności, a sprawa nadaje się do ostatecznego rozstrzygnigcia w oparciu o prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego (podstawa skargi - art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Na popdstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpozanie sprzeciwu poprzez amiane zaskarżonej decyzji na decyzje utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z uwagi na dostateczne wyjaśnienie sprawy, uchylenie wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sorawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępownia kasacyjnego oraz rozpatrzenia sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie Spółki, czyni uzasadnionymi postawione tam zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna N. z siedzibą w P. zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym albowiem umożliwia to art. 182 § 2a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zatem wniosek skarzacej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie uznać należąło za bezzasadny i podległa on oddaleniu. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrolowana decyzja była decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta co do zasady nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Jednak w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu materialnego określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy wymaga poprzedzenia jej prawidłowym ustaleniem w postępowaniu stanu faktycznego Sąd może, a nawet powinien wskazać jakie uchybienia w tym zakresie zostały popełnione przez organ I instancji by nie zostały one powtórzone podczas ponownego wydawania rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji, wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną, była wadliwa. Niedostrzeżoną przez Sąd I instancji, zasadniczą wadą postępowania organu II instancji było uznanie za stronę postępowania o udzielenie Spółce pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji – budowa budynku restauracji [...] wraz z niezbędną infrastrukturą sanitarną, kanalizacyjną, elektrpenergetyczną jaki i techniczną w postaci parkingu, wiaty śmietnikowej, obektem reklamowym, właściciela sieci ciepłowniczej – Z. Sp.z o.o. z siedzibą w [...], dysponującego ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości w zakresie służebności przesyłu z art. 49 § 1 K.c. bowiem na terenie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję zlokalizowane są urządzenia techniczne w postaci sieci ciepłowniczej magistralnej, pzyłacze ciepłownicze, komory ciepłowniczej, studni ciepłowniczej oraz studni kanalizacyjnej odwodnieniowej w pasie o szerokości 7 m wzdłuż trasy sieci ciepłowniczej magistralnej 2XDN200/315 i 2XDN400 (KW [...] dział III prawa, roszczenia i ograniczenia). Jak słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie o statusie strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazując na inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jest przepisem szczególnym względem regulacji art. 28 K.p.a. a zatem ma on pierwszeństwo w zastosowaniu w postępowaniu o pozwoleniana budowę. Tak ograniczony zakres stron postępowania miał na celu przyspieszenie postępowań i zapewnienie udziału tylko tym podmiotom o cechach wskazanych w tym przepisie, których ineters prawny może ulec ograniczeniu z uwagi na planowaną inwestycję. Inwestycja ma oddziaływać na przewidziane prawem prawa i obowiązki tych podmiotów w taki sposób, że będą oni ograniczeni w zagospodarowaniu swojej nieruchomości z uwagi na charakter i zasięg inwestycji. W ocenie NSA, ani organ odwoławczy ani Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Organ wyszedł z założenia, że zakład energetyczny będący właścielem sieci ciepłowniczej przebiegajacej pod terenem planowanej inwestycji mieści się w definicji zarządcy nieruchomości z art. 28 ust. 2 Prawo budowlane ponieważ jest posiadaczem ograniczionego prawa rzeczowego w postaci ustanowionej na działce inwestora służebności przesyłu, o którym mowa w art. 49 ust. 1 K.c. Organ zakwestionował stanowisko, że pojęcie zarządcy nieruchomości odnosić należy wyłącznie do jednostki organizacyjnej, na rzecz której oddano nieruchomość w trawały zarząd na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ dokonał rozszerzającej wykładni tego pojęcia zaliczając do niego podmiot na rzecz którego ustanowiono ograniczone praw rzeczowe. Ponadto organ odwołał się do faktu wykonywania przez zakład energetyczny zadań z zakresu użyteczności publicznej, których prawa i obowiązki określa art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Taka kwalifikacja doprowadziła organ do przyjęcia, że zakład energetyczny z uwagi na wykonywane zadania z zakresu użyteczności publicznej jest szcególną kategorią podmiotów wykonujących zadania ustawowe niezależnie od prawa do nieruchomości, przez które przebiegaja ich urządzenia przesyłowe i których interes prawny i obowiązek wynika wprost z przepisów ustaw. Wywiódł, że dysponując służebnością przesyłu z art. 49 § 1 K.c., która dotyczy urządzeń znajdujących się w obszarze oddziaływani inwestycji, to posiada status strony postępowania. Założył, że budowa inwestycji może zagrażać jego urządzeniom. W ocenie NSA, taka wykładnia była nieuzasadniona alboiwem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako strony postepowania kwalifikuje wyłącznie wskazane tam kategorie podmiotów i to też nie wszystkie a te z nich których nieruchomości znajdują się w zasięgu obszaru oddziaływania inwestycji. Jeśli przykładowo właściciel posiada działkę bezpośrednio sąsiadującą z terenem planowanej inwestycji ale planowana inwestycja nie oddziałuje w sposób ograniczający jego prawa to nie będzie on stroną postępowania. Wobec tego argumentacja, że na terenie inwestycji planowane jest utwardzenie terenu pod drogę dla TIR przechodzące nad kanałem ciepłowniczym nie uzasadnia przyjęcia, że urzędzenia ciepłownicze są w zasiegu oddziaływania inwestycji. Istnienie drogi dla TIR nie wpłynie na zapewnienie niezakłóconego i prawidłowego działania sieci ciepłowniczej bowiem projekt budowlany uwzględni jej przebieg i zastosowane zostaną odpowiednie dla zagospoarowania rozwiazania techniczne. Zatem sam przebieg sieci ciepłowniczej pod terenem inwestycji nie wpływa na prawa i obowiązki zakładu egenrgetycznego w zakresie dostępu do znajdujących się urządzeń i serwisowania sieci. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że zaistaniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bowiem zakład energetyczny nie był stroną postępowania o pozwoleniana budowę, którego udziału pozbawiono bez jego winy. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. albowiem organ I instancji słusznie odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowe po wznowieniu postępowania gdyż nie dopatrzył się przymiotu strony dla zakładu energetycznego. Wobec powyższego za wadliwy uznać należało również zaskarżony wyrok oddalający sprzeciw bowiem błędnie Sąd uznał, że wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Modyfikując jedynie wykładnię art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego dokonaną przez organ odwoławczy Sąd przyjął, że zakład energetyczny powinien być stroną postępowania z uwagi na możliwość uznania go za osobę trzecią, której uzasadniony interes inwestor powinien poszanować w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że gdy planowany do realizacji obiekt budowlany, z uwagi na swoją lokalizację wprowadza bądź może wprowadzać ograniczenia w poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów właściciela sieci, zasadnym jest przyzanie mu statusu strony. Takich okoliczności Sąd dopatrzył się w lokalizacji urządzeń sieci ciepłowniczej należącej do Zakładu energetycznego na dzialce inwestora i przysługującej zakładowiu służebności przesyłu, którą łączy z umożliwieniem zakładowi swobodnego dostępu do sieci w celu zapewnienani ich prawidłowego funkcjonowania, podstawy dla przyzania mu statusu strony. Sąd podzelił stanowisko organu, że budowa inwestycji może zagrażać funkcjonowaniu urządzeń należących do zakładu. Wbrew stanowisku Sądu i organu należy podzielić pogląd skarżącej kasacyjnie Spółki, że o statusie strony postępowania o pozwolenie na budowę decyduje wyłącznie treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie NSA, Zakład Energetyczny w postępowaniu o pozwolenie na budowę restauracji [...] wraz z infrastrukturą, parkingiem, wiatą śmietnikową i budowalmi reklamowymi ma wyłącznie interes faktyczny a nie prawny albowiem jest zainteresowany tym aby budowa ww. inwestycji nie doprowadziła do zagrożenia dla sprawnego i niezakłóconego funkcjonowania sieci ciepłowniczej znajdującej się na działce inwestora. Okoliczność, że Prawo energetyczne nakłada na zakład energetyczny obowiazek prawny utrzymania sieci ciepłowniczej w sparawności nie oznacza, że zakład ten z uwagi na prowadzoną inwestycję zostanie ograniczony w wypełnianiu tego obowiązku. Obawa o sprawne funkcjonowanie odcinka sieci ciepłowniczej pod terenem inwestycji w związku z realizacją inwestycji w szczególności parkingu czy drogi dla ruchu kołowego pojazdów TIR jest wyrazem istnienia wyłącznie interesu faktycznego. Zakład energetyczny ma dbać o sprawne funkcjonowanie sieci ciepłowniczej, naptrawiać ją i konserwować ale nie wynika z tego jego uprawnienie do ingerowania w inwestycję budowlaną, która przecież nie dotyczy tej sieci. Powstanie drogi kołowania dla TIR nad kanałem sieci ciepołowniczej nie wprowadza ograniczeń w jej funkcjonowaniu. Prawidłowe i zgodne ze sztuką budowlaną, przy zachowaniu zasad bezpieczeństwa wykonanie takiej drogi nad kanałem ciepłowniczym nie powinno wpływać na uprawnienia zakałdu energetycznego wynikające z przysługujacego mu prawa przesyłu. Z projektu budowlanego nie wynika bowiem wprost, że wystąpi kolizja planowanej inwestycji drogi dla TIR z przebiegiuem infrastruktury ciepłowniczej. Samo zagrożenie wystąpieniem awarii podczas wykonywania prac budowlanych, w ocenie NSA, nie świadczy o wystąpieniu inetersu prawnego ale właśnie interesu faktycznego. Dysponowanie prawem rzeczowym służebności przesyłu czy własności sieci ciepłowniczej nie stanowi o instnieniu interesu prawnego skoro budowa restauracji nie wpłynie ograniczająco na wykonywanie przez zakład wynikających z ww. praw uprawnień. Ewentualne zagrożenie awarią sieci ciepłowniczej podczas niewłaściwego wykonywania robót budowlanych może prowadzić do odpowiedzialności odszkodowawczej inwestora wobec zakładu ale nie stanowi o istnieniu jego inetersu prawnego gdyże interse ten jest przyszły i niepewny a nie realny i konkretny, powiazany w realizacją inwestycji. Odnosząc się do kwalifikacji zakładu energetycznego jak zarządcy nieruchomości z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej stwierdzić należy, że choć w doktrynie dopuszcza się podmioty posiadajace ograniczone prawa do nieruchomości, to nie będzie to możliwe w przypadku służebności gruntowwej czy służebności porzesyłu. NSA podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że zakres uprawnień przysługujących podmiotowi posiadającemu służebność przesyłu nie jest tożsamy ani nawet zbliżony do uprawnień zarządcy nieruchomości, użytkownika nieruchomości czy uprawnionego z tytułu odrębnej własności lokalu. Zarządca to osoba odpowiedzialna za prowadzenie, nadzorowanie i zarządzanie określonym przedmiotem (nieruchomością). Natomiast uprawenienia podmiotu posiadajacego służebność sprowadzają się jedynie do wąskiego zakresu uprawnień, które mają być wykonywane w taki sposób aby jak najmniej utrudniały korzystanie z nieruchomości przez właściciela, jak najmniej ograniczały właściciela w korzystaniu z jego własności. Uprawniony z tytułu służebności ma więc zasadniczo odmienne uprawnienia niż zarządca. Cechuje je ograniczoność praw i podporządkowanie co obrazują art. 288, art. 289 § 1, art. 291, art. 293 § 1, art. 294, art. 295 K.c. mające zastosowanie do służebności przesyłu z mocy odesłania z art. 305 K.c. W służebności przesyłu przedsiębiorca ma prawo korzystać z urządzeń będących jego własnością w określonym zakresie tj. w zakresie wyznaczonym przeznaczeniem tych urządzeń. Może zatem dokonywać takich czynności, które są związane z korzystaniem z tych urządzeń, ich naprawą, zabepieczeniem, modernizacją. Ma zapewniony do nich dostęp. Nie ma jednak jakiegokolwiek prawa do nieruchomości, na której urzędzenia te się znajdują. Można przyjąć, że są jej posiadaczami, a to nie uprania ich do bycia stroną postępowania z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Ochrony swych interesów prawnych mogą domagać się jedynie przed sądem powszechnym a nie w ramach wydawania pozwolenia na budowę. Słusznie zauważa skarżąca kasacyjnie Spółka, że inwestycja nie narusza uprawnień Zakładu wynikających z ustanowienia służebności przesyłu. Ponadto uprawenienia te nie wynikają z ustawy ale z czynności prawnej stron (umowa o ustanowienie służebności przesyłu). Spółka podnosi, że od ponad 4 lat zakład nie podjął żadnych środków zaradczych względem ewentualnego naruszenia jego uprawnień na drodze cywilnej. Znamienne, że zakład energetyczny wymagał od Spółki zmiany położenia ciepłociągu motywując to zagrożeniem inwestycją gdy tymczasem sposób zagodpodarowania terenu inwstycji od lat nie uległ zmienie. Ruch kołowy, w tym pojazdów TIR nad siecią ma miejsce tak samo jak miał, gdyż przed inwestycją teren był też był utwardzony i wykorzystywany jako parking dla tego rodzaju pojazdów. Ograniczenie w dostępie do urządzeń zakładu nie isnieja bowiem zagospodarowanie terenu planowaną inwestycją zostało tak pomyślane, żeby nie pogorszyć sytuacji uprawnionego przedsiębiorstwa na nieruchomości i nie narażać Spółki na roszczenia cywilne i straty. Spółka powołując się na korespondencję z Zakładem zauważa, że jego aktywność w postępowaniu o pozwolenia na budowę wynikała z pomysłu aby wymóc na inwestorze pod preteksem zagrożenia dla sieci cepłowniczej jej wyremontowanie na koszt Spółki. Początkowo Zakaład w ramach uzgodnienia wymagał zachowania odległości lica ściany budynku od skaraju kanału magistrali ciepłowniczej minimum 5,0 mb oraz posadowienia jednego banera reklamowego na gruncie bez fundamentów. Spółka tych warunków dotrzymała uwzględniajac je na projekcie zagospodarowania terenu. Następnie Zakład w kolejnym piśmie z 30 czerwca 2021 r. potwierdził zgodę na zagospodarowanie terenu w prezentowany sposób ale pod warunkiem przełożenia istniejącej sieci (bez określenia jej nowego przebiegu). W istocie okoliczności te uprawdopodobniają, że rzeczywistą intencją udziału w postępowaniu i przedłużenia tego postępowania przez Zakład było wymuszenie na inwestorze pokrycia kosztów modernizacji sieci a nie uzasadniona realizacją inwestycji potrzeba zmiany przebiegu sieci ciepłowniczej na terenie inwestycji. Spóka wskazuje, ze warunki dostępu do sieci nie uległy zmienie w związku z inwestycją bowiem Zakład nie podnosił żadnych tego typu zastrzeżeń. Według znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy projektu zagospodarowania terenu przebieg sieci ceplowniczej nie koliduje z kubaturową zabudową przewidziana w ramach inwestycji. Dostęp do urządzeń sieci będzie zapewniony albowiem sieć ta przebiega po trasie dróg dla TIR, placu manewrowego dla samochodów osobowych, miejsc postojowych i ścieżki obsługi drive (bez wysiadania z auta), czy terenów trawników. W powyższych okolicznościach NSA uznał, że Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił postępowanie organu odwoławczego, że wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione. Skoro zakaład energetyczny nie wykazał inetersu prawnego zagrożonego inwestycją a jedynie interes faktyczny, to stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie miał statusu strony postępowania we wznowionym postępowaniu i prawidłowym rozstrzygnięciem powinna być odmowa uchylenia decyzji z uwagi na brak przesłanki wnowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zaś wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Organ przy prawidłowej wykladni art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane powinien był uznać brak statusu strony zakładu energetycznego i utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie uchylenia decyzji o pozowleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Odnośnie do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpozanie sprawy na rozprawie NSA wskazuje, że nie mógł być on uwzględniony (pkt 2 sentencji) albowiem sprawę ze skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw Sąd rozpoznaje stosownie do art. 182 § 2 a i § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.