II OSK 954/16

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 622/15 w sprawie ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 14 listopada 2011 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych, w związku z podniesieniem gruntu na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] położonych w [...]. W dniu 8 grudnia 2011r. przeprowadzono oględziny w terenie z udziałem stron, w toku których ustalono, że na działki należące do P.Z. została nawieziona ziemia i nastąpiło wyrównanie między innymi na części przylegającej do nieruchomości (pola ornego) należącej do skarżącego. Jednocześnie w protokole oględzin stwierdzono, że skłon terenu od granicy działki skarżącego znajduje się w kierunku południowym i południowo-zachodnim, tj. w kierunku ul. [...] i drogi krajowej nr 1. Nie ujawniono również szkód powstałych w związku z podniesieniem poziomu części działek, które wskazywałyby na możliwość zmiany kierunku odpływu wód. Decyzją z [...] lutego 2012 r. Burmistrz Pszczyny odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 783/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Pszczyny z 10 lutego 2012 r. wskazując na braki w zakresie postępowania dowodowego. W dniu 16 września 2013 r. organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny, w toku których P.Z. potwierdził nawiezienie ziemi na część swojej nieruchomości, wskazując przy tym, że grubość warstwy nawiezionej ziemi wynosiła zaledwie od 10 do 30 cm, a wykonane prace miały na celu jedynie wyrównanie nierówności terenu. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Burmistrz Pszczyny odmówił nakazania P.Z. przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich, wobec nie wystąpienia zmian stanu wody na gruncie. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] lutego 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że w powyższej sprawie uzasadnionym byłoby uzyskanie opinii biegłego. Organ I instancji zlecił wykonanie ekspertyzy, która została opracowana w okresie od lipca do listopada 2014 r. Następnie decyzją z [...] lutego 2015 r. Burmistrz Pszczyny odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach będących własnością P.Z. Jako podstawę decyzji wskazał art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm. – dalej jako "Prawo wodne"). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z treści ekspertyzy wynika, że analizowany teren leży w naturalnej zlewni rowu melioracji szczegółowej przebiegającego przez drogę krajową (równolegle do niej), teren prywatny oraz drogę powiatową w kierunku odbiornika – rzeki [...]. Ponadto spływ wód powierzchniowych z działek należących do M.P. ciąży w kierunku naturalnego odbiornika do rowu melioracji szczegółowej i jest zgodny z pierwotnym spływem wód na tym terenie. Brak jest również na działkach zastoisk wodnych, natomiast teren podmokły na działkach w pasie bezpośredniej doliny rowu melioracji szczegółowej jest stanem naturalnym – naturalnej doliny. Swoje ustalenia biegły oparł na pomiarach wykonanych bezpośrednio na gruncie przez uprawnionego geodetę. W ocenie organu, skarżący pomimo znacznego upływu czasu nie wykazał zmian stanu wody na jego gruncie. Nie dostarczył również żadnych dowodów wskazujących, że zmiana stanu wody na gruntach przyległych miała wpływ na jego nieruchomość. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ekspertyza została sporządzona przez osobę posiadającą przygotowanie zawodowe do wykonywania funkcji kierownika budowy w specjalności wodno-melioracyjnej, zatem posiadała również niezbędną wiedzę do wydania opinii z zakresu naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki, upoważniające do nałożenia na P.Z. obowiązków, o których stanowi art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. W ocenie Sądu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym ekspertyza sporządzona przez specjalistę z zakresu melioracji wodnych, jak i wyniki przeprowadzonych oględzin oraz wizji w terenie, a także wykonane przez uprawnionego geodetę pomiary rzędnych poszczególnych nieruchomości, nie potwierdziły faktu zalewania gruntu należącego do skarżącego, które miałoby być następstwem nadsypania ziemi na działce należącej do P.Z. Bezspornym jest, że P.Z. nawiózł ziemię na teren swojej nieruchomości i tym samym podniósł poziom działki, jednak działania te wbrew twierdzeniom skargi nie spowodowały zmiany istniejących na gruncie skarżącego stosunków wodnych. Po dokonaniu analizy warunków terenowych (rzędnych terenu) organy wykluczyły zmianę stosunków wodnych na rozpatrywanym terenie. Z załączonej do opinii mapy zawierającej pomiar rzeźby terenu wynika, że pomimo nadsypania działek przez P.Z. zachowany został pierwotny spływ wód powierzchniowych w kierunku naturalnego odbiornika, tj. rowu melioracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że organy prawidłowo oparły się na ustaleniach dokonanych w toku przeprowadzonych oględzin w terenie, a ponadto opinii biegłego oraz sporządzonej w toku tych czynności dokumentacji fotograficznej, która przeczy twierdzeniom skarżącego. W toku żadnych z przeprowadzonych przez organ czynności, jak również wielokrotnych wizji w terenie dokonanych przez autora ekspertyzy, nie ujawnione zostały zastoiska wodne na działkach skarżącego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że organy nie uwzględniły w toku prowadzonego przez organy postępowania wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego posiadającego kwalifikacje z zakresu hydrologii oraz gospodarki wodnej, który przeprowadzi badanie gruntu wraz z niezbędnymi odwiertami. Dowód taki nie był bezwzględnie wymagany. Na podstawie art. 29 ustawy – Prawo wodne, organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego spływu wód, ale tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo-skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Sąd I instancji wskazał także, że w aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej z 24 stycznia 2012 r. z naniesionymi rzędnymi terenu. Tym samym jako chybiony należało uznać zarzut dotyczący braku aktualności map stanowiących podstawę dokonanych przez organ ustaleń w zakresie ukształtowania terenu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skuteczne zakwestionowanie opinii sporządzonej przez osobę legitymującą się uprawnieniami w zakresie melioracji wodnych, która to opinia w ocenie organów nie nasuwa żadnych zastrzeżeń, wymagało przeprowadzenia z inicjatywy skarżącego stosownego kontrdowodu. Skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu na potwierdzenie swojej tezy, ograniczając się jedynie do kwestionowania samych kwalifikacji biegłego. Za wiążący więc wypada uznać dowód z opinii biegłego, który w toku postępowania administracyjnego został opracowany i stanowił podstawę rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji potwierdzenia istnienia naturalnego spadu z gruntów skarżącego w kierunku gruntów należących do P.Z., bezprzedmiotowym było ustalanie stopnia przenikliwości gruntów znajdujących się na działkach P.Z. czy też uzupełnianie materiału dowodowego o opinię hydrologiczną. Jako bezzasadny Sąd I instancji ocenił zarzut dotyczący braku informowania strony o fakcie dokonanych w ramach sporządzanej przez biegłego opinii, pomiarów geodezyjnych. Z przepisów k.p.a. nie wynika taki obowiązek. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu dotyczącego niezastosowania się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach z 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 783/12. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego. Po pierwsze, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a przez niezasadne oddalenie skargi, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. przez dokonanie oczywiście błędnej oceny dowodów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, ocena dowodów dokonana przez Sąd I instancji nie była prawidłowa i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego oraz logiki. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne polegającą na przyjęciu, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych działaniami podjętymi przez P.Z. i nie doprowadziło to do wyrządzenia szkody skarżącemu. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji a ponadto zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi brak zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. z powodu oddalenia skargi. Wynika to z tego, że wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji przeprowadził w tej sprawie prawidłową kontrolę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Na tej podstawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił ustalenia organu, z których wynika, że brak było podstaw do stwierdzenia związku między zalewaniem nieruchomości skarżącego a nadsypaniem ziemi na działce będącej własnością P.Z. Znalazło to potwierdzenie zarówno w treści opinii biegłego opracowanej na zlecenie organu przez specjalistę w zakresie melioracji wodnych, w ustaleniach wielokrotnie przeprowadzonych oględzin, jak również w świetle wykonanych przez geodetę pomiarów rzędnych przedmiotowych nieruchomości (dowód: kopia mapy zasadniczej z 24 stycznia 2012 r.). Oznacza to, że chociaż P.Z. nawiózł ziemię na swojej nieruchomości i podniósł poziom swojej działki, to jednak ta czynność nie spowodowała zmiany występujących na terenie nieruchomości skarżącego stosunków wodnych. Wynika to również z załączonej do opinii biegłego dokumentacji fotograficznej jak i mapy, która pokazuje rzeźbę danego terenu, co pozwala stwierdzić, że zachowany został pierwotny spływ śródlądowych wód powierzchniowych w kierunku naturalnego odbiornika czyli danego rowu melioracyjnego. Ponadto brak jest tzw. zastoisk wodnych na przedmiotowych działkach skarżącego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, opinia biegłego z zakresu melioracji wodnych spełnia wymagania stawiane przez przepis art. 84 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan faktyczny w tej sprawie, z którego wynika, że pierwotny spływ śródlądowych wód powierzchniowych zachodzi do naturalnego zbiornika, którym jest przedmiotowy rów melioracyjny. Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skuteczne zakwestionowanie opinii biegłego posiadającego uprawnienia w zakresie melioracji wodnych wymagało przeprowadzenia przez skarżącego stosowego kontrdowodu. Skarżący nie przedłożył jednak żadnego takiego dokumentu prywatnego na potwierdzenie swojego stanowiska. Ponadto przyjęcie stanowiska w zakresie potwierdzenia naturalnego spadu z działek skarżącego w kierunku działek P.Z., czyni bezprzedmiotowym ustalenie rozmiaru przenikliwości gruntów znajdujących się na działkach P.Z., jak i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego dodatkowo o opinię hydrologiczną. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w zakresie błędnej oceny dowodów dokonanej przez sąd administracyjny. Po drugie, w stanie faktycznym tej sprawy poddanym prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji, nie jest również zasadny zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie doszło bowiem do naruszenia stosunków wodnych, o których stanowi ten przepis w związku z czynnościami faktycznymi podjętymi przez P.Z.. Ponadto błędnie nie powiązano zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa materialnego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.