II OSK 953/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. [...], [...] Spółka Jawna z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1333/25 w sprawie ze skargi M. [...], [...] Spółka Jawna z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 października 2023 r., nr IFXIV.7840.3.30.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1333/25 oddalił skargę M. [...], [...] Spółka Jawna z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody [...] z 30 października 2023 r ., nr IFXIV.7840.3.30.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją z 14 czerwca 2023 r., nr 1385/2022, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi – P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozwolenia na budowę, obejmującą przebudowę, zmianę sposobu użytkowania istniejących lokali usługowych na lokale mieszkalne oraz adaptację nieużytkowego poddasza na cele mieszkalne w istniejącym budynku handlowo-usługowym w Z. przy ul. [...], na działce nr ewid. [...], z zachowaniem warunków opisanych w tej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. [...], [...] Spółka Jawna z siedzibą w Z. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie), będąca współużytkownikiem wieczystym działki o nr ew. [...], położonej w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 30 października 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (organu pierwszej instancji). Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z 30 kwietnia 2019 r., na terenie oznaczonym symbolem 1MW1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy śródmiejskiej, z usługami), w jednostce urbanistycznej C5.1. Zgodnie z § 34 ust. 2 pkt 1 ww. m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, MW1, MW2, MB i RM wprowadzono wymóg zapewnienia jednego miejsca postojowego na mieszkanie. Z dokumentacji projektowej wynika, że w budynku projektuje się 20 lokali mieszkalnych. Tak więc inwestor przedkładając Staroście uzupełnioną dokumentację projektową wskazał, że zapewnił wymaganą ilość miejsc postojowych projektując 23 stanowiska parkingowe. Przedstawiony bilans określił jako 3 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zlokalizowane na terenie własnej działki inwestora, tj. na terenie działki nr [...] oraz 20 miejsc postojowych na terenie innej nieruchomości, tj. działki nr ew. [...]. W tym celu przedstawiono również umowę dzierżawy tej nieruchomości zawartą z jej właścicielką w dniu 18 kwietnia 2023 r. Powyższy sposób zapewnienia miejsc postojowych organ odwoławczy uznał za zgodny z obowiązującym planem miejscowym, gdyż w § 34 ust. 4 m.p.z.p. dopuszczono "bilansowanie miejsc postojowych w granicach terenów położonych w liniach rozgraniczających dróg oraz parkingów ogólnodostępnych w jednostkach urbanistycznych "S", oraz jednostkach urbanistycznych C5.1, C5.2 i C5.3". W niniejszej sprawie działka inwestycyjna nr [...] położona jest w jednostce urbanistycznej C5.1, a nieruchomość, na której zapewniono miejsca postojowe (nr [...]) – w jednostce urbanistycznej C5.2. Zdaniem Wojewody dopuszczalne jest więc zapewnienie przez inwestora miejsc postojowych w jednostce urbanistycznej C5.2 dla obsługi komunikacyjnej budynku położonego w jednostce urbanistycznej C5.1, gdyż obie te jednostki są objęte możliwością bilansowania miejsc postojowych. Organ odwoławczy zauważył także, że na chwilę udzielania pozwolenia na budowę miejsca postojowe stanowiące obsługę komunikacyjną zamierzenia budowlanego nie muszą fizycznie istnieć, konieczne jest jednak, aby inwestor w dokumentacji projektowej zapewnił niezbędną ich liczbę przed oddaniem obiektu do użytkowania. Wojewoda wskazał również, że inwestor na etapie postępowania odwoławczego dokonał korekty projektu budowlanego i zrezygnował z jednego miejsca postojowego dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne zaprojektowanego na działce inwestycyjnej, nr ew. [...]. Podniósł także, że wszelkie braki i nieprawidłowości dotyczące przedmiotowej inwestycji (określone w wezwaniu z 20 lipca 2023 r.) zostały wyjaśnione i poprawione przez inwestora pismem z 17 sierpnia 2023 r. Organ odwoławczy zauważył także, że inwestor nie przewiduje realizacji jakiejkolwiek inwestycji na obszarze 1PP. Tak więc organ administracji architektoniczno-budowlanej nie był zobowiązany do badania przepisów m.p.z.p. odnoszących się do tej jednostki planistycznej, albowiem zamierzenie budowlane ogranicza się jedynie do działki, położonej w całości na obszarze oznaczonym symbolem 1MW1 i wyłącznie na tej płaszczyźnie przestrzennej sprawa była przedmiotem analizy. Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej dojazdu do działki inwestycyjnej Wojewoda wskazał, że odbywać się on będzie za pośrednictwem nieruchomości o nr [...], objętej służebnością przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działki inwestycyjnej. Okoliczność ta, zdaniem organu odwoławczego, może spowodować większe niż dotychczas natężenie ruchu na gruncie obciążonym tą służebnością, jednak kwestia ta nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ zaznaczył, że inwestor nie posiada prawa parkowania pojazdów bądź ich zatrzymywania na terenie sąsiedniej nieruchomości. Również inwestor w złożonym projekcie wskazał, że nie będzie korzystał z parkingu sąsiadującego z budynkiem objętym przedmiotowym opracowaniem stanowiącego własność stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 305/24, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z 30 października 2023 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że jeżeli na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmian w projekcie zagospodarowania terenu i w projekcie architektoniczno-budowlanym, to tym samym decyzja organu pierwszej instancji, a w szczególności zatwierdzony tą decyzją projekt, stały się nieaktualne. Ewentualne zmiany w projekcie dokonane na etapie postępowania odwoławczego powodują bowiem zmianę decyzji organu pierwszej instancji, i o ile są prawnie dopuszczalne, powinny skutkować wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Utrzymanie natomiast w mocy decyzji organu pierwszej instancji w takiej sytuacji powoduje, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany bez uwzględnienia zmian poczynionych na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu powyższa sytuacja nie tylko narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ale prowadzi także do możliwości wprowadzenia w błąd wszystkich uczestników obrotu prawnego, w tym strony postępowania i organy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Spółki, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2561/24 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewody [...], że wydanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mogłoby mieć miejsce wyłącznie w przypadku wprowadzenia przez inwestora zmian istotnych w wyniku uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dokumentacji projektowej, tzn. takich, których skutkiem jest zmiana zakresu i kształtu danej inwestycji, a nie tylko doprecyzowanie informacji i danych umożliwiających ustalenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z obowiązującymi normami prawnymi. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił dokonanego przez inwestora uzupełnienia projektu budowlanego z punktu widzenia istotności zmian, a mianowicie, czy te zmiany prowadzą do skorygowania rozwiązań projektowych i w istocie są nowym rozwiązaniem projektowym w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, co wymagałoby dodatkowego zatwierdzenia przez organ odwoławczy. NSA zauważył, że z samego pisma inwestora z 17 sierpnia 2023 r., przy którym uzupełniono projekt budowlany na wezwanie Wojewody, nie wynika, aby zawarte w tym piśmie informacje dotyczyły istotnych zmian projektu budowlanego. Zawarte w tym piśmie informacje stanowią raczej o doprecyzowaniu danych zawartych w projekcie budowlanym, tym bardziej, że jego przedmiotem jest tylko przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku na mieszkalny, a na terenie inwestycji przewiduje się realizację dodatkowo trzech miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz śmietnika. Również z przedstawionych przez Sąd pierwszej instancji akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby inwestor przy piśmie z 17 sierpnia 2023 r. dokonał jakichkolwiek korekt projektu budowlanego; zaś znajdujący się w aktach administracyjnych projekt budowlany to opatrzony pieczęciami Starosty egzemplarz stanowiący załącznik do decyzji Starosty [...] z 14 czerwca 2023 r., nr 1385/2022, o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził więc, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien ustalić, czy Wojewoda nadesłał kompletne akta sprawy, a jeśli tak to dokonać oceny przedmiotowego "uzupełnienia" projektu z punktu widzenia istotności zmian, a w przypadku braku istotnych zmian, dokonać merytorycznej oceny legalności zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając ponownie sprawę, zaskarżonym wyrokiem z 15 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1333/25, oddalił skargę Spółki Jawnej – M. [...], [...], uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji, będąc związany wyrokiem NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2561/24 i realizując zawarte w nim wytyczne, stwierdził, że Wojewoda [...] nadesłał kompletne akta sprawy. W aktach tych znajduje się zarówno projekt przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny w Z. przy ul. [...] na działce nr [...], obręb [...] Z., [...], jak i pismo inwestora z 17 sierpnia 2023 r., w którym ten, na wezwanie Wojewody [...] z 20 lipca 2023 r., poprawił braki i nieprawidłowości dotyczące przedmiotowej inwestycji, co jak wskazał Sąd, nie jest sporne. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji słusznie więc przyjął brak naruszeń w tym zakresie. Dokonując natomiast oceny dokonanego przez inwestora uzupełnienia projektu budowlanego z punktu widzenia istotności zmian, Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiany dokonane przez inwestora nie prowadzą do skorygowania rozwiązań projektowych i nie są nowym rozwiązaniem projektowym w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, a zatem nie są to zmiany istotne. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zawarte w skardze Spółki zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 grudnia 2025 r. złożyła M. [...], [...] Spółka Jawna z siedzibą w Z.. Zaskarżając ww. wyrok w całości Spółka zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że obowiązek zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych dla projektowanej inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej może zostać skutecznie spełniony przez wskazanie miejsc postojowych na nieruchomości, do której inwestorowi przysługuje wyłącznie obligacyjny tytuł prawny (umowa dzierżawy), mimo że przepis ten wymaga zapewnienia miejsc postojowych w sposób trwały, realny i obiektywnie możliwy do realizacji przez cały okres użytkowania obiektu, a umowa dzierżawy – z uwagi na jej obligacyjny i czasowy charakter – nie gwarantuje ciągłości tytułu prawnego niezbędnej dla spełnienia tego wymogu, a dodatkowo organ nie zbadał w jakiej jednostce planistycznej znajduje się teren czynnego zakładu [...], objęty umową dzierżawy na działce nr [...], a organ budowlany jest zobowiązany badać zgodność inwestycji z m.p.z.p. – i obowiązek ten rozciąga się nie tylko na działkę inwestycyjną, ale również na działki, na których projektowane są elementy obsługi komunikacyjnej inwestycji, b) § 18 ust. 1 w zw. z § 20 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu jako prawidłowego stanu, w którym inwestor na etapie postępowania odwoławczego zredukował liczbę miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych z 3 do 2, podczas gdy projektowana inwestycja obejmuje 20 mieszkań w tym 2 przeznaczone dla osób niepełnosprawnych, a § 20 ww. rozporządzenia wymaga zapewnienia odpowiedniej liczby stanowisk dla tych osób w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, c) § 54 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten dopuszcza bilansowanie miejsc postojowych na działce nr [...], bez należytego zbadania, czy działka ta rzeczywiście leży w jednostce urbanistycznej objętej możliwością bilansowania pozainwestycyjnego oraz czy jej faktyczne przeznaczenie i sposób użytkowania czynią bilansowanie miejsc postojowych na tej działce racjonalnym i realnym, d) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie, czy projektowana inwestycja zapewnia niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności wobec zmniejszenia liczby miejsc dla tych osób w toku postępowania odwoławczego; 2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom tego przepisu, tj. z pominięciem wytycznych NSA zawartych w wyroku z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2561/24, w szczególności obowiązku uprzedniego ustalenia, czy Wojewoda [...] nadesłał do Sądu kompletne akta sprawy administracyjnej, a dopiero następnie – w przypadku stwierdzenia kompletności akt – dokonania oceny, czy uzupełnienie dokumentacji projektowej przez inwestora pismem z 17 sierpnia 2023 r. stanowiło zmiany istotne czy nieistotne, co uniemożliwia prawidłową kontrolę kasacyjną, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organy administracji nie dokonały pełnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie realności zapewnienia miejsc postojowych poza terenem inwestycji, a w szczególności nie zbadały – czasu trwania i warunków rozwiązania umowy dzierżawy działki nr [...], rzeczywistej odległości i sposobu dojścia/dojazdu z projektowanego budynku do miejsc postojowych na działce dzierżawionej, zgodności przeznaczenia działki dzierżawionej z funkcją parkingową, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...], mimo że organ odwoławczy wzywając inwestora do uzupełnienia braków dokumentacji projektowej w trybie art. 136 § 1 k.p.a. nie zawarł w aktach sprawy dokumentów potwierdzających faktyczne dokonanie uzupełnienia projektu budowlanego, a Sąd pierwszej instancji oceniał legalność decyzji opartej na dokumentach, których kompletność nie została należycie zweryfikowana, d) art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że jest związany wykładnią NSA wyrażoną w wyroku z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2561/24, również w zakresie merytorycznej oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, w kwestii miejsc postojowych, podczas gdy NSA dokonał wyłącznie wykładni o charakterze procesowym (dotyczącej przesłanek zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ocena merytoryczna prawidłowości zapewnienia miejsc postojowych z punktu widzenia § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. pozostała w całości do samodzielnego rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, co do istoty, poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem Sąd pierwszej instancji, co do zasady, przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i w realiach tej sprawy trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., albowiem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Za niezasadny uznać należy zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku albowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał prawidłowo i zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z 15 października 2025 r. sprawy w wymaganym zakresie. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej stancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednak nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał wprawdzie szczegółowej oceny zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji na mocy art. 190 p.p.s.a. związany był bowiem oceną prawną przedstawioną w wyroku NSA z 15 października 2025 r., sygn. akt II OSK 2561/24. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana regulacja znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. I taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Art. 190 p.p.s.a. należy - obok art. 153 i 170 p.p.s.a. - do regulacji ustanawiających reguły związania sądów i organów prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (J. Wegner w: J. Wegner red., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2026, s. 680). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie kwestionowane jest, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe, i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (por. np. wyroki NSA: z 11 lutego 2020 r., I GSK 2155/19; z 25 września 2024 r., III OSK 2889/22). Niejednokrotnie wskazuje się także, że orzeczenie NSA może wiązać pośrednio także w odniesieniu do oceny ustaleń faktycznych, jako że jest ona pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji - zastosowania) przepisów postępowania (por. np. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2023 r., II OSK 18/23; z 23 listopada 2023, I FSK 1111/23; z 23 października 2025 r., I FSK 669/25). Przy czym związanie, o którym mowa w art. 190 p.p.s.a. istnieje niezależnie od tego, czy Naczelny Sąd Administracyjny - w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - prezentując swoje stanowisko powołał, czy też nie powołał się na art. 190 p.p.s.a., ani także i okoliczność, że NSA pozostawił Sądowi pierwszej instancji wyjaśnienie ściśle wskazanych kwestii. Mając na uwadze powyższe, konsekwencją uchylenia orzeczenia przez NSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest fakt, że pewne kwestie sporne w sprawie zostały już ostatecznie przesądzone. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie to dotyczy także Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny, czy też odmiennej wykładni wyrażonej przez Trybunał Sprawiedliwości UE. W sprawie takie okoliczności nie wystąpiły. W związku z powyższym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zastosował się do oceny prawnej przedstawionej przez NSA w wyroku z 15 października 2025 r., a także zrealizował, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zawarte w tym wyroku wytyczne. Sąd analizując ponownie sprawę stwierdził, że Wojewoda [...] nadesłał kompletne akta sprawy. Oceniając natomiast zgromadzony materiał dowodowy za słuszne uznał stanowisko Wojewody, że inwestor przy piśmie z 17 sierpnia 2023 r., nadesłanym na wezwanie organu odwoławczego z 20 lipca 2023 r., uzupełnił i wyjaśnił wszystkie wątpliwości dotyczące przedmiotowej inwestycji objętej projektem przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny w Z. przy ul. [...] na działce nr [...]. Sąd uznał także, że dokonane przez inwestora powyższym pismem uzupełnienia i wyjaśnienia nie doprowadziły do skorygowania rozwiązań projektowych i nie były nowym rozwiązaniem projektowym w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu nie były to więc zmiany istotne, wymagające ponownego zatwierdzenia projektu budowlanego. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji uznać należy za zasadne, albowiem zmiana projektu budowlanego nie jest możliwa samym pismem. Wprawdzie jak wynika z akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego uzupełniano projekt budowlany, to jednak, co przyznał również Sąd pierwszej instancji, takie działanie inwestora, do którego był wezwany przez Wojewodę, nie zmieniło postaci, charakterystyki i parametrów substancji obiektu budowlanego przewidzianego do realizacji. W takich warunkach organ odwoławczy uprawniony był do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Zatwierdzony egzemplarz projektu budowlanego na etapie decyzji Wojewody pozostawał bowiem nadal merytorycznie i formalnie tym samym egzemplarzem, dla niezmienionej substancji obiektu budowlanego. Zaznaczyć należy, że inwestor chcąc dokonać zmiany projektu budowlanego powinien był złożyć projekt budowlany zamienny, czego jednak nie uczynił. Tak więc w przedmiotowej sprawie obowiązuje projekt budowlany przedłożony przez inwestora i zatwierdzony decyzją organu pierwszej instancji, stanowiący załącznik do tej decyzji. Zgodnie z tym projektem przed budynkiem, na działce inwestycyjnej zaprojektowano 3 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych. Z kolei miejsca parkingowe dla projektowanych lokali mieszkalnych (20) przewidziano w jednostce urbanistycznej znajdującej się w strefie z ogólnodostępnymi miejscami parkingowymi. Powyższe powoduje, że za niezasadne uznać należy także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia § 18 ust. 1 oraz § 18 ust. 1 w zw. z § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei w § 18 ust. 2 powyższego rozporządzenia wskazano, że liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. A zatem, aby ustalić, czy dana inwestycja spełnia wymogi dotyczące miejsc postojowych należało uwzględnić nie tylko przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia, ale także przepisy zawarte we właściwym planie miejscowym, a w przypadku jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z 30 kwietnia 2019 r., na terenie oznaczonym symbolem 1MW1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy śródmiejskiej, z usługami), w jednostce urbanistycznej C5.1. W § 34 ust. 2 pkt 1 ww. m.p.z.p. wskazano, że dla terenów oznaczonych symbolami MN1, MN2, MN3, MN4, MW1, MW2, MB i RM ustala się wymóg zapewnienia minimalnie jednego miejsca postojowego na mieszkanie. Z kolei § 34 ust. 4 m.p.z.p. stanowi, że dopuszcza się bilansowanie miejsc postojowych w granicach terenów położonych w liniach rozgraniczających dróg oraz parkingów ogólnodostępnych w jednostkach urbanistycznych "S" oraz jednostkach urbanistycznych C5.1, C5.2 i C5.3. Tak więc skoro z dokumentacji projektowej wynika, że w budynku projektuje się 20 lokali mieszkalnych, to zarówno orzekające w sprawie organy jak i Sąd pierwszej instancji słusznie przyjęły, że inwestor projektując 23 stanowiska parkingowe, z czego 3 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zlokalizowane na terenie działki inwestycyjnej oraz 20 miejsc postojowych na terenach położonych w liniach rozgraniczających dróg oraz parkingów ogólnodostępnych w jednostkach urbanistycznych "S" oraz jednostkach urbanistycznych C5.1, C5.2 i C5.3, zapewnił miejsca postojowe dla spornej inwestycji w sposób zgodny z powołanymi wyżej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami obowiązującego planu miejscowego. Podkreślić należy, że działka inwestycyjna nr [...] położona jest w jednostce urbanistycznej C5.1. A zatem dopuszczalne i zgodne z § 34 ust. 4 m.p.z.p. jest zapewnienie przez inwestora miejsc postojowych w ramach parkingów ogólnodostępnych dla obsługi komunikacyjnej budynku położonego w jednostce urbanistycznej C5.1, albowiem jednostka ta jest objęte możliwością bilansowania miejsc postojowych. Zaznaczyć również należy, że obowiązujący plan miejscowy nie określa tytułu prawnego do nieruchomości, jakim powinien legitymować się inwestor, aby dokonać bilansu miejsc postojowych zlokalizowanych na danej działce. Faktyczne wyznaczenie natomiast takich miejsc ogólnodostępnych zostało potwierdzone poprzez ich zaznaczenie na zatwierdzonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę planie zagospodarowania terenu Z uwagi na powyższe ustalenia nie ma istotnego znaczenia twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że zawarta dodatkowo przez inwestora umowa dzierżawy uprawniająca go do korzystania z działki o nr ew. [...] celem zapewnienia na niej miejsc postojowych dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego nie mogła stanowić podstawy do dokonania bilansu, o którym mowa w regulacji § 34 ust. 4 planu miejscowego. Do dokonania bilansu miejsc postojowych w ramach miejsc ogólnodostępnych w określonych jednostkach urbanistycznych uprawniają inwestora same regulacje planu miejscowego, natomiast umowa dzierżawy stanowi jedynie dodatkowe zabezpieczenie inwestora i wywołuje skutki jedynie w sferze cywilnoprawnej. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do badania zgodności umów cywilnoprawnych z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza jeżeli umowy te nie stanowią wykonania obowiązków wynikających z planu miejscowego. Zawarta umowa dzierżawy nie ma wpływu na ocenę prawna zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projektu zagospodarowania terenu również z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Podkreślić przy tym należy, że teren, na którym zlokalizowana jest inwestycja stanowi ścisłą zabudowę zlokalizowaną bezpośrednio przy chodniku drogi gminnej - ul. [...] oraz przy zatoce autobusowej regularnie kursującej komunikacji miejskiej. Wzdłuż jezdni nie wyznaczono miejsc postojowych, dlatego też nie było innej możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla danej inwestycji jak zapewnienie ich z wykorzystaniem parkingów ogólnodostępnych, co umożliwiono w przepisach planu miejscowego dopuszczając bilansowanie miejsc postojowych. A zatem skoro plan miejscowy dopuszcza bilansowanie miejsc postojowych to skorzystanie z tej możliwości przez inwestora nie stanowi naruszenia planu miejscowego i warunków technicznych. Podkreślić należy również, że obowiązujący plan miejscowy nie uzależnia bilansowania miejsc postojowych w ramach parkingów ogólnodostępnych we wskazanych jednostkach urbanistycznych od zbieżności przeznaczenia poszczególnych jednostek planistycznych. Istotne jest bowiem, że całe zamierzenie budowlane obejmujące przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejących lokali usługowych na lokale mieszkalne oraz adaptację nieużytkowanego poddasza na cele mieszkalne w istniejącym budynku handlowo-usługowym w Z., przy ul. [...], ogranicza się w całości do działki o nr ew. [...], położonej w całości na obszarze oznaczonym symbolem 1MW1 i tylko w tym zakresie sprawa powinna być i była przedmiotem analizy. Organy zasadnie uznały, że inwestycja jest zgodna z funkcją jednostki planistycznej, na której została zlokalizowana (1MW1 - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zabudowy śródmiejskiej, z usługami). Konieczne jest jedynie, aby dokumentacja projektowa przewidywała odpowiednią ich liczbę, co w okolicznościach sprawy niewątpliwie miało miejsce. Powyższe powoduje, że za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący naruszenia § 54 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 30 kwietnia 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., poprzez brak zbadania faktycznego przeznaczenia działki nr ew. [...] nieobjętej zakresem przedmiotowego zamierzenia budowanego. W sprawie nie doszło także o naruszenia § 20 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, albowiem w przedłożonym przez inwestora i zatwierdzonym przez organ pierwszej instancji projekcie zagospodarowania terenu oraz projekcie architektoniczno-budowlanym zapewniono odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych – 3 stanowiska dla osób niepełnosprawnych – lokalizując je na działce inwestycyjnej, najbliżej wejścia do budynku. W związku z powyższym za nieusprawiedliwione uznać należy również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a., albowiem Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji dokonały pełnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z regulacją art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślić należy, że to przedłożone rozwiązania projektowe, a nie wykonanie inwestycji jest oceniane na etapie postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., wobec zrzeczenia się przez skarżącą kasacyjnie Spółkę rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.