II OSK 951/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1405/18 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1405/18, oddalił skargę S. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] nakładające na S. Sp. z o.o. sp. k. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wskazanych w tym postanowieniu dokumentów. Organ wskazał, że postanowienie PINB [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] zostało doręczone na adres pełnomocnika Spółki w dniu 7 marca 2018 r., co potwierdziła Poczta Polska w piśmie z [...] marca 2018 r. Termin do wniesienia zażalenia upływał zatem z dniem 14 marca 2018 r. Natomiast zażalenie S. sp. z o.o. sp. k. reprezentowanej przez r. pr. K. M. zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 15 marca 2018 r., czyli po upływie terminu 7 dni przewidzianego do wniesienia zażalenia. Mając zatem na uwadze, że rozpatrywanie zażalenia wniesionego po upływie określonego w przepisach terminu jest niedopuszczalne, organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie [...]WINB z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] złożyła S. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. wnosząc o jego uchylenie w całości. Spółka zarzuciła brak prawidłowego wskazania i oznaczenia strony postępowania administracyjnego oraz błędne przyjęcie, że strona uchybiła terminowi na wniesienie zażalenia. Skarżąca Spółka wskazała na występujące rozbieżności w terminach doręczenia oznaczonych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru oraz w operacyjnym programie internetowym Poczty Polskiej "śledzenie przesyłek". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 listopada 2018 r. oddalił skargę Spółki uznając, że organ prawidłowo przyjął, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że przesyłka o nr nadawczym (00) [...], zawierająca postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] została prawidłowo nadana do pełnomocnika Spółki S. Sp. z o.o. Sp. k. Odbiorca przesyłki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazał datę 7 grudnia 2018 r. Natomiast z systemu śledzenia przesyłek wynikało, że przesyłka odebrana została w dniu 8 marca 2018 r. Dlatego też organ drugiej instancji pismem z [...] kwietnia 2018 r. wystąpił do Urzędu Pocztowego o wyjaśnienie powyższych rozbieżności i wskazanie faktycznej daty doręczenia przesyłki. Urząd Pocztowy w piśmie z [...] marca 2018 r. wyjaśnił, że powyższa przesyłka doręczona została w dniu 7 marca 2018 r., zaś rozbieżność dat, wynikała z pomyłki osoby odbierającej korespondencję. W piśmie tym wskazano też, że w systemie karty zostały rozliczone w dniu następnym tj. 8 marca 2018 r. stąd "śledzenie przesyłek" wskazuje na datę 8 marca 2018 r. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy słusznie przyjął, że faktyczną datą doręczenia korespondencji jest 7 marca 2018 r., a nie dane dostępne w systemie śledzenia przesyłek. W ocenie Sądu brak było podstaw, aby uznać, że oficjalne pismo operatora pocztowego, zawiera dane niezgodne z rzeczywistością, zwłaszcza, że za datę odbioru nie można było przyjąć błędnej daty wskazanej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Powyższe zdaniem Sądu powoduje, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że strona nadając zażalenie w dniu 15 marca 2018 r. uchybiła 7 dniowemu terminowi do wniesienia zażalenia. Sąd pierwszej instancji nie podzielił też argumentacji skarżącej Spółki dotyczącej naruszenia art. 124 § 1 k.p.a. przez błędne oznaczenie strony. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie bez wątpliwości identyfikuje skarżącą Spółkę jako adresata postanowienia, a niepełne oznaczenie formy prawnej spółki nie uzasadnia wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w W.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ administracji oznaczył stronę postępowania będącą adresatem postanowienia w sposób błędny, ale niewątpliwie ją identyfikujący; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie sprzecznego wewnętrznie i nielogicznego uzasadnienia, które nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi strony Skarżącej, w sytuacji gdy postanowienie organu administracji zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi strony Skarżącej na postanowienie organu administracji w sytuacji, w której przedmiotowe postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 107 § 3, art. 80 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów k.p.a. przez Sąd pierwszej instancji mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby przepisy te zostały uprzednio naruszone przez organ administracji w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś Sąd niezasadnie uznałby, że do takiego naruszenia nie doszło. W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie miała jednak miejsca. Organ administracji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., co słusznie potwierdził Sąd pierwszej instancji uznając, że wydane przez organ administracji postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia jest prawidłowe. Nie sposób w tej sytuacji wymagać od Sądu, aby stosował wobec organu administracji środki przewidziane w p.p.s.a. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikami kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że Sąd naruszył art. 151 p.p.s.a. Zauważyć należy, że art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei w art. 80 k.p.a. wskazano, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że – poza wskazaniem wyżej przytoczonych przepisów i ogólnikowym stwierdzeniem, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przyczyn rozbieżności oraz zaniechał wszechstronnego rozpoznania sprawy – nie zostały powołane żadne konkretne argumenty na poparcie podniesionego zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Wobec tak sformułowanych zarzutów można jedynie stwierdzić, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca kasacyjnie Spółka odebrała postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] nakładające na nią obowiązek przedstawienia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów, w dniu 7 marca 2018 r. Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na powstałe rozbieżności co do daty doręczenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] zwrócił się do Urzędu Pocztowego pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. z prośbą o wskazanie faktycznej daty odbioru przesyłki o nr nadawczym (00) [...]. W zapytaniu organ podał, że przesyłka o ww. nr nadawczym, zawierająca powyższe postanowienie została nadana na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika Spółki S. Sp. z o.o. Sp. k. – r. pr. K. M.. Odbiorca przesyłki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru wskazał datę 7 grudnia 2018 r., natomiast z systemu śledzenia przesyłek znajdującego się na stronie internetowej http://monitoring.poczta-polska.pl, wynikało, że przesyłka odebrana została w dniu 8 marca 2018 r. Dlatego też niezbędne było wyjaśnienie powyższych rozbieżności. W odpowiedzi na powyższe pismo Poczta Polska w piśmie z [...] marca 2018 r. (nadanym [...] kwietnia 2018 r.) wskazała, że przesyłka o nr nadania (00) [...] została doręczona w dniu 7 marca 2018 r. W powyższym piśmie wskazano też, że odbiór przesyłki pokwitowała Pani M. W., co jest zgodne z zapisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej przesyłki, natomiast rozbieżność dat jest wynikiem pomyłki ze strony osoby odbierającej podczas podpisania potwierdzenia odbioru. Poczta Polska podniosła także, że dokonując ustaleń co do faktycznej daty doręczenia ww. przesyłki, stwierdziła, że karty doręczeń listonosza zostały w systemie rozliczone w dniu następnym po doręczeniu, tj. 8 marca 2018 r., stąd w systemie "śledzenie przesyłek" wskazana jest data 8 marca 2018 r. Faktyczny dzień doręczenia korespondencji potwierdza jednak karta doręczeń listonosza, do którego przynależy ul. C. (adres wysyłki korespondencji). Przedstawione powyżej wyjaśnienia Poczty Polskiej w sposób jasny i klarowny dowodzą, że przesyłka o nr nadawczym (00) [...], zawierająca postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] została doręczona na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki w dniu 7 marca 2018 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że za datę doręczenia ww. postanowienia nie mogła być uznana data uwidoczniona na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, gdyż wysyłka była w dniu 5 marca 2018 r., a osoba odbierająca korespondencję wpisała jako datę odbioru - 7 grudnia 2018 r. Jak wynika z powyższego, data dzienna odbioru korespondencji została wpisana prawidłowo, a pomyłka nastąpiła tylko w miesiącu. Dowodem doręczenia spornej przesyłki nie może być natomiast wydruk z systemu śledzenia przesyłek, gdyż wyświetlane tam informacje mają jedynie charakter poglądowy i nie mogą stanowić podstawy do odmiennych wniosków. Ponadto, jak wskazano powyżej, Poczta Polska wyjaśniła przyczyny rozbieżności pomiędzy faktyczną datą doręczenia przesyłki, a datą uwidocznioną w systemie. Również z wydruku z systemu śledzenia przesyłek wynika, że wpisów o przygotowaniu do doręczenia, przekazaniu do doręczenia i doręczeniu dokonywano bezpośrednio po sobie (w odstępie jednej minuty) w dniu 8 marca 2018 r., co dodatkowo potwierdza stanowisko Poczty Polskiej. Istotne jest również to, że skarżąca kasacyjnie, oprócz wydruku z systemu śledzenia przesyłek, którym dysponował też organ i którego dane zostały zweryfikowane przez Pocztę Polską, nie przedstawiła żadnego innego dowodu, który potwierdzałby jej stanowisko, że przesyłkę zawierającą postanowienie z [...] marca 2018 r. otrzymała w dniu 8 marca 2018 r. Nie pojawiły się też jakiekolwiek inne okoliczności, które obligowałyby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia i zobowiązania organu administracji do przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego mającego na celu weryfikację twierdzenia strony skarżącej zawartego w skardze. Zauważyć należy, że kontrola dopuszczalności zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ drugiej instancji po jego otrzymaniu. Z kolei warunkiem skuteczności czynności procesowej, w tym przypadku wniesienia zażalenia, jest zachowanie ustawowego terminu do jego złożenia. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność zażalenia. Organ drugiej instancji był zatem zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie, co też w niniejszej sprawie zostało uczynione. Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Tak więc skoro w toku prowadzonego postępowania ustalono, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] doręczono w dniu 7 marca 2018 r., to termin do wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie upływał z dniem 14 marca 2018 r. Zażalenie Spółki S. zostało natomiast nadane w placówce pocztowej w dniu 15 marca 2018 r., co w sprawie jest bezsporne, a zatem po upływie 7 dniowego terminu przewidzianego do wniesienia zażalenia. Tym samym słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] stwierdził, że zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2018 r., nr [...] wniesione zostało po terminie. W konsekwencji brak jest też podstaw do kwestionowania prawidłowości orzeczenia Sądu pierwszej instancji, który kontrolował postanowienie wydane przez organ odwoławczy. Przedstawiona powyżej argumentacja powoduje, że za niezasadny uznać należy też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki nie jest wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne. Kwestionowane uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia orzeczenia w sposób niebudzący wątpliwości wynikają motywy rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała, w jaki sposób naruszenie powyższego przepisu mogłoby wpłynąć na wynik tej konkretnej sprawy. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia nie przekroczył, co wykazano powyżej, zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasady swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięcia ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał więc, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji prawidłowo oznaczył stronę postępowania będącą adresatem postanowienia. Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że organ w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że terminowi do złożenia zażalenia uchybiła Spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., podczas gdy stroną postępowania jest S. Sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W.. Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że art. 107 § 1 k.p.a. określa niezbędne elementy decyzji, a w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane przez organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a., do którego zgodnie z art. 126 k.p.a. nie ma odpowiedniego zastosowania art. 107 § 1 k.p.a. Tym samym przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji poprzez błędną ocenę działania organu administracji, gdyż organ nie stosował tego przepisu. Niezbędne elementy postanowienia określa natomiast art. 124 § 1 k.p.a., który to przepis nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej. Niemniej jednak stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że zawarcie w zaskarżonym postanowieniu niepełnego oznaczenia formy prawnej Spółki przy jednoczesnym wskazaniu jej prawidłowej nazwy oraz siedziby nie oznacza braku oznaczenia strony, a tym bardziej nie stanowi naruszenia przepisu postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.