II OSK 947/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 451/17 w sprawie ze skargi G. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 451/17, oddalił skargę G. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia jego mandatu radnego Rady Powiatu [...]. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z [...] maja 2017 r., powołując się na art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził wygaśnięcie przysługującego skarżącemu mandatu radnego Rady Powiatu [...] z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ administracji ustalił, że skarżący, będąc radnym Rady Powiatu [...], od 2014 r. pełnił funkcję Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...], zaś to przedsiębiorstwo corocznie świadczyło na zlecenie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] usługi polegające na utrzymywaniu zimą dróg powiatowych powiatu [...]. W ocenie Wojewody oznacza to, że skarżący zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym jest radnym. Skarżący w skardze podniósł zarzuty, z których wynika, że w jego ocenie istotne jest to, iż Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w [...] jest spółką prawa handlowego, której jedynym udziałowcem jest gmina [...] oraz to, że Wojewoda [...] nie jest konsekwentny, gdyż w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego zarzucał, że działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia powiatu, którą zarządza skarżący, polega nie tylko na zimowym utrzymaniu dróg powiatowych, ale także na dostarczaniu wody i odprowadzania ścieków bytowych do i z instytucji powiatowych. Ponadto ze skargi wynika, że skarżący twierdzi, iż w rozpoznawanej sprawie art. 25b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym został wyłożony i zastosowany bez uwzględnienia jego celu i w sposób rozszerzający jego zakres. Skarżący podnosił też, że w rozpoznawanej sprawie nie miał miejsce przepływ środków pieniężnych ze sfery publicznej do sfery prywatnej, czego zapobieżenie jest w jego ocenie celem zakazu prowadzenia lub zarządzania przez radnego działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego, w której radny pełni mandat. Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone zarządzenie zastępcze za zgodne z prawem. Zaakceptował stanowisko Wojewody [...], według którego Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w [...] prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu w rozumieniu art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż świadczy corocznie usługi zimowego utrzymania dróg powiatowych na terenie powiatu [...] na zlecenie Zarządu Dróg Powiatowych w [...], zaś skarżący zarządza tą działalnością. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewoda trafnie przyjął, że doszło do naruszenia art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i w konsekwencji tego do wygaśnięcia na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego mandatu skarżącego, jako radnego powiatu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec tego, iż Rada Powiatu [...] nie podjęła w terminie jednego miesiąca od zaistnienia podstawy do wygaśnięcia mandatu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, Wojewoda pismem z 24 marca 2017 r. wezwał Radę Powiatu [...] do podjęcia takiej uchwały. Dalej Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro Rada Powiatu [...] mimo wezwania nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu skarżącego, Wojewoda prawidłowo zastosował art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, wydając zarządzenie zastępcze. Na poparcie swojego stanowiska, w szczególności uzasadnienia celowości regulacji dotyczącej wygaśnięcia mandatu, Sąd pierwszej instancji powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, w tym na powołany przez skarżącego w uzasadnieniu skargi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07. Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 25b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 383 § 2 i 6 Kodeksu wyborczego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu "bezwzględności obowiązywania" tych przepisów oraz w konsekwencji błędne przyjęcie, że każde wykorzystanie przez radnego mienia komunalnego wywołuje z mocy prawa skutek w postaci wygaśnięcia mandatu. Ponadto, jak wynika ze skargi kasacyjnej, naruszenie powołanych przepisów miało polegać na przyjęciu, że skarżący naruszył zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, co spowodowało stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu radnego. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia powołanych przepisów wymaga rozważenia wszystkich okoliczności ewentualnego naruszenia wspomnianego zakazu, celu tej regulacji oraz okoliczności związanych z zawarciem przez skarżącego umowy dotyczącej utrzymywania dróg powiatu [...], w szczególności tego, że umowa ta została zawarta przez spółkę komunalną, "bez transferu pieniędzy ze sfery publicznej do prywatnej, w warunkach powszechnej dostępności do tego mienia i na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców powiatu". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zaskarżonego zarządzenia zastępczego albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W dniach 1 i 5 czerwca 2018 r. do akt sprawy wpłynęły pisma skarżącego oraz Komisarza Wyborczego w [...], z których wynika, że skarżący pismem z 30 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 383 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego, zrzekł się mandatu radnego Rady Powiatu [...] i że Komisarz Wyborczy w [...] postanowieniem z [...] maja 2018 r. stwierdził wygaśniecie jego mandatu radnego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym organ administracji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 25b ust. 1 i 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) w zw. z art. 383 § 2 i 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.), przy czym uwzględniając sformułowanie podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienie, a także okoliczności sprawy można przyjąć, że w istocie chodzi jedynie o art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W rozpoznawanej sprawie nie miały bowiem zastosowania przepisy art. 383 § 2 i 6 Kodeksu Wyborczego, gdyż przepisy te dotyczą podjęcia przez radę uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca, gdyż właśnie dlatego, że takiej uchwały nie podjęto Wojewoda [...] podjął zarządzenie zastępcze. Ponadto zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na tezie, że w okolicznościach sprawy wadliwie przyjęto, iż doszło do naruszenia zakazu zarządzania przez radnego działalnością prowadzaną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny sprawuje mandat, a więc zakazu, który został sformułowany w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Odnosząc się do tak rozumianej podstawy kasacyjnej przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący nie kwestionuje istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, mianowicie tego, że skarżący, będąc radnym Rady Powiatu [...], od 2014 r. pełnił funkcję Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w [...], zaś to przedsiębiorstwo corocznie świadczyło na zlecenie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] usługi polegające na utrzymywaniu zimą dróg powiatowych powiatu [...]. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, w tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że Wojewoda [...] zasadnie przyjął, iż zakaz sformułowany w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym został naruszony. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej fakt, że działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, zarządzaną przez radnego powiatu, prowadziła spółka prawa handlowego, której jedynym udziałowcem jest gmina, nie ma istotnego znaczenia. Tak samo nie ma istotnego znaczenia to, że nie doszło, jak to ujmuje skarżący, do transferu pieniędzy ze sfery publicznej do sfery prywatnej. W ocenie NSA, jednym z ratio legis art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest to, aby radny był niezależny od organu wykonawczego powiatu. Jedną z istotnych funkcji rady powiatu jest bowiem kontrola działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych (art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). W celu rzetelnego wykonywania tej funkcji radny musi być od tych podmiotów niezależny. Jeżeli zaś radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, którym przecież zarządza zarząd powiatu (art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), to ta niezależność może być poddawana w wątpliwość. Już to uzasadnia przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zastosowanie tego przepisu i wynikające z tego ograniczenie zarówno praw skarżącego, jak i jego wyborców nie było, wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej, nieproporcjonalne. Brak podstaw do przyjęcia, że pomiędzy skarżącym, a organem wykonawczym powiatu, w którym jest radnym, oraz powiatową jednostką organizacją, jaką jest zarząd dróg powiatowych nie powstała żadna taka zależność, która mogłaby stanowić podstawę do wywołania wątpliwości, co do tego, że przy wykonywaniu funkcji radnego skarżący kieruje się wyłącznie interesem powiatu, a nie także podmiotu gospodarczego, którym zarządza. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że fakt, iż Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w [...] jest spółką prawa handlowego, w której jedynym udziałowcem jest gmina [...], nie wpływa na to, iż osoby nią zarządzające powinny się kierować jej dobrem. W związku z tym skarżący będąc jednocześnie radnym powiatu i osobą kierującą spółką prawa handlowego, która świadczy usługi na rzecz tego powiatu, popada w konflikt interesów. Jako radny powiatu jest zobowiązany działać w dobrze pojętym interesie powiatu, zaś jako osoba zarządzająca spółką prawa handlowego jest zobowiązany dbać o jej interesy. Odnosząc to w pewnym uproszczeniu do niekwestionowanych ustaleń faktycznych rozpoznawanej sprawy można powiedzieć, że skarżący, jako osoba zarządzająca przedsiębiorstwem świadczącym usługi w postaci utrzymywania dróg zimą powinien dbać o to, aby te usługi przynosiły jak największy zysk. Z kolei jako radny powiatu, który z tych usług korzysta, powinie zabiegać o to, aby te usługi były jak najtańsze. Niekwestionowane ustalania faktycznie nie dają także podstaw do przyjęcia, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie zachodziło korzystanie z mienia powiatu na zasadzie powszechnej dostępności usług dla wszystkich członków wspólnoty w oparciu o ogólne warunki powszechnie ustalone. Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych, które miały według skarżącego dotyczyć takich sytuacji, w rzeczywistości dotyczyły zupełnie innych sytuacji. Mianowicie wydzierżawiania przez radnego gruntu stanowiącego własność gminy, w której radny pełnił mandat. Sformułowane w nich poglądy dotyczące wykładni i stosowania prawa nie mają zatem w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia. Ponadto w rozpoznawanej sprawie to przedsiębiorstwo zarządzane przez skarżącego, będącego radnym, było usługodawcą, zaś powiat, w którym jest on radnym, był usługobiorcą. Skoro NSA uznaje za trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, który podzielił prawną ocenę niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy dokonaną przez Wojewodę [...], sprowadzającą się do uznania, że doszło do naruszenia zakazu sformułowanego w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przez to, że przedsiębiorstwo zarządzane przez skarżącego świadczyło na rzecz powiatu, w którym skarżący był radnym, usługi utrzymania dróg zimą, to nie ma znaczenia, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego było rozważane także to, że to przedsiębiorstwo świadczyło na rzecz powiatu także inne usługi (dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków), które przez Wojewodę nie zostały ostatecznie uznane za przejaw prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia powiatu. Jeżeli nawet uznać, że – jak zarzuca się w skardze kasacyjnej – świadczy to o niekonsekwencji Wojewody, to nie ma to wpływu na to, że podjęte przez ten organ zarządzenie zastępcze, z uwzględnieniem niekwestionowanych okoliczności faktycznych w nim wskazanych, jest zgodne z prawem. Broniąc niejako organu nadzoru można jedynie wskazać, że usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków są w większym stopniu poddane reglamentacji administracyjnej, niż usługi w zakresie utrzymania dróg zimą, co być może skłoniło Wojewodę do uznania, że w przypadku tych pierwszych wskazany już konflikt interesów nie zachodzi. Odnosząc się do informacji o zrzeczeniu się przez skarżącego mandatu radnego NSA stwierdza, że nie ma ona znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, w której chodzi o ocenę zgodności z prawem zarządzenia zastępczego podjętego przed tym zrzeczeniem. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co uzasadniało, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jej oddalenie. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (wynagrodzenie pełnomocnika) poniesionych przez organ administracji.