II OSK 941/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. i M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 479/22 w sprawie ze skargi R. G. i M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 479/22 oddalił skargę R. G. i M. G. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta O. z 1 kwietnia 2022 r. o ustaleniu na wniosek K. i K. I. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku garażowego o identyfikatorze [...] oraz przebudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku innego niemieszkalnego o identyfikatorze [...] na garaż, na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz właściwie zastosowało przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp). Ponadto wbrew stanowisku skarżących, dla załatwienia wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy nie miała znaczenia podnoszona przez nich okoliczność, że w ich przekonaniu inwestor prowadzi na wnioskowanej nieruchomości warsztat samochodowy. Sprawami legalnego sposobu użytkowania obiektów budowlanych zajmują się organy nadzoru budowlanego, do których właściwości należy prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tych kwestiach. Nie ma więc na obecnym etapie podstaw do przypisywania inwestorowi samowoli. Niezależnie od tego, wnioskowana funkcja budynków jako garaży nie uprawnia inwestora do wykorzystywania ich jako warsztatu samochodowego. Inwestor w toku postępowania przed organem I instancji, nawiązując do uwag strony skarżącej o prowadzeniu warsztatu samochodowego, zapewniał, że budynki będą użytkowane jako garaże na potrzeby własne. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając go w pkt 1 tj. w części w jakiej skarga została oddalona. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: a) art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego ustalenia stanu sprawy związanego z przedmiotem postępowania, b) art. 151 Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 86 § 1 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego ustalenia stanu sprawy w postaci nieprzesłuchania zarówno wnioskodawców, jak i uczestników, co do okoliczności spornych, tj. czego dotyczą warunki zabudowy; c) art. 151 Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego prowadzącą do nieprawidłowego przyjęcia, że warunki zabudowy dotyczą garażu na potrzeby własne, a nie warsztatu samochodowego, w rezultacie czego doszło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia; d) art. 151 Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 75 § 1 Kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyczerpującego ustalenia stanu sprawy związanego z przedmiotem postępowania, tj. braku dopuszczenia jako dowodu oględzin nieruchomości, co pozwoliłoby usunąć istniejące wątpliwości, co do przedmiotu inwestycji i w sposób jednoznaczny wykluczyć prowadzenie garażu na potrzeby własne inwestorów, w rezultacie czego doszło do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia; e) art. 151 Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja naruszała art. 8 Kpa i wyrażoną w przepisie zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania poprzez zbagatelizowanie dowodów i twierdzeń skarżących wyrażanych w toku postępowania odnośnie prowadzenia warsztatu samochodowego na nieruchomości i wpływu prowadzenia tego typu działalności na nieruchomości sąsiednie, co skutkowało nieprawidłowym zaakceptowaniem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, a w konsekwencji bezzasadnym oddaleniem skargi; f) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione przypuszczenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób pobieżny i wybiórczy, a także nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego (w tym - twierdzeń skarżących oraz załączników do pisma skarżących z dnia 25 października 2022 r.), co - w ocenie skarżących - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do uniemożliwienia merytorycznej kontroli oceny zastosowania prawa materialnego, wobec wątpliwości odnoszących się do zakresu rozpoznania okoliczności spornych i - zdaniem skarżących - istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez błędną wykładnię i utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji o nieprawidłowym uznaniu, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w rezultacie nieprawidłowe przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1-2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373, dalej uuiś) i nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa; b) art. 71 ust. 2 pkt 1-2 uuiś poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę, że w nieruchomości prowadzona jest działalność usługowa, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a Ppsa; c) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie przeprowadzono wymaganą analizę w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 upzp i określono parametry dla rozbudowy budynku garażowego i innego budynku garażowego, pomimo tego, iż w sprawie przedłożono dowody potwierdzające, iż w przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest działalność usługowa, wskazując na uciążliwości z tym związane, a zatem i analiza i wymogi winny być odmienne dla tego rodzaju inwestycji. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. 3. Skarżący w pismach sporządzonych osobiście z 20 kwietnia i 30 maja 2023 r. oraz 8 listopada 2023 r. przedstawili swoje stanowisko w sprawie, wskazując w szczególności, że budynek gospodarczy użytkowany niegdyś jako chlew, a wnioskowany do rozbudowy, został im ukradziony. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostali uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie ustala jaki jest faktyczny sposób użytkowania budynków oraz czy jest legalny, lecz wskazuje, czy zgodnie z przepisami upzp, a w szczególności przesłankami wyrażonymi w art. 61 ust. 1 tej ustawy, dopuszczalna jest wnioskowana zabudowa lub zmiana sposobu zagospodarowania terenu. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Należy przy tym podkreślić, że wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku, a jeżeli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów upzp (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla którego ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2263/13). 4.4. Powyższe wyjaśnienia mają kluczowe znaczenie w świetle zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczą w istocie aktualnego faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżący zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, wskazują na błędne przyjęcie parametrów dla rozbudowy budynku garażowego i zmiany sposobu użytkowania budynku na garaż. Zdaniem skarżących pominięto przedłożone dowody potwierdzające, że w przedmiotowej nieruchomości prowadzona jest działalność usługowa. Jednakże wniosek inwestorów dotyczył właśnie dopuszczalności rozbudowy garażu i zmiany sposobu użytkowania budynku niemieszkalnego na garaż. Organ działając zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w oparciu o wynik analizy urbanistycznej wykazał, że planowana funkcja nawiązuje do zabudowy garażowej występującej w obszarze analizowanym. Ponadto wszystkie wskaźniki i parametry zabudowy zostały przez organ ustalone w oparciu o wyniki analizy i nie można ich uznać za dowolne. Natomiast kwestia, czy na nieruchomości objętej wnioskiem jest faktycznie prowadzony warsztat samochodowy nie miała znaczenia dla dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy określających dopuszczalny sposób zagospodarowania nieruchomości. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. 4.5. Niezasadnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 1-2 uuiś oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez błędną wykładnię i uznanie, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w rezultacie nieprawidłowe przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1-2 uuiś i nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący nie wskazali bowiem w skardze kasacyjnej żadnej normy prawnej, która nakazywałaby przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko inwestycji w postaci rozbudowy garażu i to o takich parametrach, jak ustalone w zaskarżonej decyzji. 4.6. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 86 § 1, art. 80 oraz art. 75 § 1 i art. 8 Kpa należy wskazać, że organ przeprowadził prawidłowe postępowanie dowodowe w zakresie wymaganym dla oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja została oparta na prawidłowej analizie urbanistycznej, a jej wynik wskazuje jednoznacznie na spełnienie warunku kontynuacji i wyjaśnia przyjęcie poszczególnych wskaźników i parametrów zabudowy. Analiza akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji prowadzi zatem do wniosku, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, należycie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i wydały zgodne z prawem rozstrzygnięcia. Organ nie mógł zmienić przedmiotu postępowania i uznać, wbrew treści wniosku, że dotyczy on warsztatu samochodowego. Zbędne było zatem dokonanie oględzin nieruchomości co do ustalenia charakteru inwestycji, która ma dopiero planowany charakter. 4.7. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa mógłby być skutecznie podniesiony, gdyby uzasadnienie wyroku nie zawierało wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdyby w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskazał, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. W przedmiotowej sprawie motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd dokładnie wyjaśnione. Natomiast nieuwzględnienie okoliczności niemających znaczenia dla sprawy dotyczących sposobu korzystania z nieruchomości nie ma wpływu na prawidłowość uzasadnienia. 4.8. Zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. 4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. 4.10. W związku z wnioskiem pełnomocnika o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 Ppsa), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 Ppsa.