II OSK 94/25

Dnia 20 stycznia 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1051/24 w sprawie ze skargi A. M. i A. T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 marca 2024 r. nr 317/OPO/2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1051/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. i A. T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 marca 2024 r., nr 317/OPO/2024, którym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a.", stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżących na pismo Starosty [...] z dnia 27 grudnia 2023 r., znak: WAB.6740.9.49.2023, informujące, iż nie przysługuje im status stron postępowania w sprawie z wniosku M. sp. z o.o. z dnia 22 listopada 2023 r. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na nieruchomości składającej się z działek ew. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...]. Sąd I instancji wskazał, że kwestia dopuszczalności wniesienia zażalenia powinna być rozpatrywana w kontekście wymagań stawianych zażaleniu przez przepisy K.p.a. i przepisy szczególne. Niedopuszczalność może wynikać m.in. z przyczyn przedmiotowych (np. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych), jednak przy tej ocenie organ nie jest uprawniony do merytorycznej oceny sprawy, w której wniesiono to zażalenie. Ocena taka możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że zażalenie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r., I GSK 329/18). Poza tym z art. 141 § 1 K.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła zażalenie na pismo organu z 27 grudnia 2023 r. mające charakter wyłącznie informacyjny (informuje o ustalaniu kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego bo organ przyjął, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się w granicach działek nr ew. [...], [...] i [...], a jedyną stroną tego postępowania jest inwestor), a nie – na orzeczenie o charakterze zaskarżalnym. Powyższe pismo organu wprawdzie zostało wystosowane w związku z podaniem skarżących z 27 listopada 2023 r. o dopuszczenie ich do udziału w przedmiotowym postępowaniu, ale w tym przedmiocie (ani w żadnym innym) nie zawiera władczego rozstrzygnięcia, czy inaczej: nie przesądza o prawach i obowiązkach stron; stanowi wyłącznie czynność informacyjną organu administracji. Oceny tej nie zmienia stanowisko skarżących, z którego wynika, że skoro ww. pismo organu zostało wydane na skutek ich wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie o pozwolenie na budowę, to powinno być traktowane jako rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Kwestionowane pismo z 27 grudnia 2023 r. takiego orzeczenia jednak nie zawiera. Co jednak najistotniejsze, w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, ustawodawca nie przewidział, aby podanie w tym przedmiocie rozstrzygane było w procesowej formie postanowienia. W szczególności nie stanowi o tym art. 28 K.p.a., ani art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Do takiego działania nie obliguje organu, także żaden inny przepis działu I rozdziału 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Strony", w tym art. 31 K.p.a. Jeżeli ustawodawca nie przewidział wprost możliwości występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym przez podmioty inne niż organizacje społeczne, ani nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu takiego podmiotu, to brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2007 r., I OSK 855/07; wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., II OSK 293/06). Brak obowiązku organu co do wiążącego rozstrzygania o statusie strony postępowania administracyjnego wynika z treści art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a w przypadku pozwolenia na budowę stroną danego postępowania jest się z mocy prawa. Organ prowadzący postępowanie nie decyduje zatem o tym, ma obowiązek natomiast ustalić krąg podmiotów, na których prawa lub obowiązki o charakterze materialnoprawnym będzie oddziaływał wydaną decyzją w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i umożliwić im udział w toczącym się postępowaniu. Jeżeli organ uchybi powyższym obowiązkom, podmiot, który uważa się za stronę postępowania, może dochodzić swoich praw w odwołaniu od decyzji albo zażądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. A zatem dopiero rozpatrując wniesione przez skarżących odwołanie lub wniosek o wznowienie, właściwy organ będzie zobowiązany zbadać, czy są oni legitymowani do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W takim zaś przypadku, nie można uznać, aby pismo Starosty [...] z 27 grudnia 2023 r. mogło być zaskarżone w drodze zażalenia, nie stanowi bowiem postanowienia, na które zgodnie z przepisami prawa, służy środek zaskarżenia. Reasumując, Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że organ I instancji nie miał obowiązku rozstrzygać podania skarżących o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony w procesowej formie postanowienia. Organ mógł natomiast zająć oficjalne stanowisko co do zgłoszonego wniosku skarżących, które ma tylko takie znaczenie, że organ I instancji nie uznaje ich za stronę i nie zapewni im udziału w postępowaniu. Stanowisko to strona może zanegować, ale dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o wznowienie postępowania. W związku z powyższym za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 K.p.a. Ponadto rozważania na temat przymiotu strony skarżących w postępowaniu dotyczącym ww. pozwolenia na budowę nie mają znaczenia na tym etapie postępowania z przyczyn powyżej omówionych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i w zw. z art. 134 K.p.a., argumentując, że ww. pismo organu zawiera takie elementy, które pozwalają na stwierdzenie, że mamy do czynienia z aktem administracyjnym. Ponadto nabycie statusu strony musi być oparte na przepisie prawa materialnego, w niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682), dalej zwanej "P.b.". Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie orzekł o oddaleniu skargi na ww. postanowienie Wojewody Mazowieckiego, którym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na pismo Starosty [...] z dnia 27 grudnia 2023 r., znak: WAB.6740.9.49.2023, informujące skarżących, że nie przysługuje im status stron postępowania w sprawie z wniosku M. sp. z o.o. z dnia 22 listopada 2023 r. o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego. Sąd I instancji, weryfikując rozstrzygnięcie Wojewody trafnie stwierdził, że ww. pismo Starosty żadnego rozstrzygnięcia nie zawiera. Należy dostrzec, że pismo to co najwyżej realizuje obowiązek organu administracyjnego wynikający z art. 9 K.p.a., ponieważ udzielono w nim wyjaśnień skarżącym co do przyczyn, dla których nie uznano ich za strony postępowania administracyjnego w sprawie ww. pozwolenia na budowę. Nie jest to też rozstrzygnięcie merytoryczne, na które próbuje się wskazywać w skardze kasacyjnej. Ma rację Sąd I instancji, że przepisy obowiązującego prawa przy tego rodzaju zagadnieniu prawnym dotyczącym przymiotu strony, nie przewidują wydawania odrębnych rozstrzygnięć o charakterze aktu administracyjnego. Poza tym, zażalenie przysługuje tylko na takie rozstrzygnięcia jakie przewiduje ustawa. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby obowiązywał przepis prawa, który w okolicznościach niniejszej sprawy w związku z nieprzyznaniem przymiotu strony przewidywałby możliwość skutecznego wniesienia zażalenia. Takie też stanowisko znajduje oparcie w judykaturze. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przepisy obowiązującej procedury w postępowaniu administracyjnym nie dają podstawy do orzekania w formie postanowienia, czy też jakiegokolwiek innego aktu, o uznaniu danego podmiotu, będącego osobą fizyczną, za stronę już toczącego się postępowania (por. postanowienia NSA: z 21 czerwca 2007 r., I OSK 855/07; z 16 listopada 2009 r., I OSK 1523/09; wyroki NSA: z 2 lutego 2007 r., II OSK 293/06; z 14 lutego 2024 r., II OSK 1251/21). W tym zakresie Sąd I instancji trafnie wyłożył skarżącym, że weryfikacja czynności procesowych organu związanych z ustaleniem przez organ kręgu stron postępowania oraz zapewnieniem im udziału w postępowaniu dokonywana jest w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, przy wykorzystaniu odpowiednich środków prawnych, przewidzianych przez przepisy obowiązującej procedury. Wynika z tego, że skarżący mają możliwość ochrony własnego interesu prawnego, ponieważ w zależności od toku postępowania administracyjnego istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną, czy pominiętą przez organ administracji. Ponadto strona może złożyć skargę do sądu administracyjnego, bądź skorzystać z trybu nadzwyczajnego i złożyć wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W razie skorzystania przez stronę z wymienionych środków prawnych, właściwy organ administracyjny bądź sąd administracyjny rozstrzygnęłyby kwestię legitymacji procesowej danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym, bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że ww. pismo organu zawiera takie elementy, które pozwalają na stwierdzenie, że mamy do czynienia z aktem administracyjnym. Podobnie nie ma znaczenia w sprawie odwoływanie się do kwestii merytorycznych związanych z oceną przymiotu strony postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w związku z art. 28 K.p.a., a więc czy nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Kluczowe dla wyniku tej sprawy jest to, że wniesienie zażalenia od informacji udzielonej skarżącym przez organ I instancji powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić niedopuszczalność tego zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.). W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje bowiem czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać m.in. z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Dlatego w niniejszym przypadku mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, gdyż kwestionowane pismo, co wykazano powyżej, nie posiada przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego cech władczego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia (por. wyrok NSA z 18 lipca 2014 r., II OSK 323/13). Tak więc prawidłowo Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia na pismo Starosty [...] z dnia 27 grudnia 2023 r., znak: WAB.6740.9.49.2023. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. i w zw. z art. 134 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.