II OSK 932/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 995/16 w sprawie ze skargi F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu wymiany gruntów oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 995/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę F. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) sierpnia 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu wymiany gruntów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem kontroli w tej sprawie była ocena legalności aktu odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej z 1963 r. nie zaś kwestia zgodności z prawem aktu odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej z 1963 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zarzut nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej jest zasadny tylko w sytuacji, w której byłaby ona obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności byłoby to możliwe, gdyby właściwy organ z rażącym naruszeniem prawa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji merytorycznej. Argumenty podnoszone przez skarżącego we wniosku, jak i we wcześniejszych pismach oraz w skardze w żaden sposób nie wskazują na zaistnienie uchybień, które uzasadniałyby przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z 1963 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów została podjęta z rażącym naruszeniem prawa bądź też była obarczona innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. W związku z powyższym w ocenie Sądu pierwszej instancji nie doszło do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) w sposób niezgodny z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...). Sąd pierwszej instancji ustosunkowując się do zarzutów w skardze podniósł, że nie dotyczą one bezpośrednio zaskarżonej decyzji SKO z dnia (...) sierpnia 2016 r. ale decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z (...) września 1963 r. Ocena legalności tej zaś decyzji pozostawała poza zakresem sprawy sądowoadministracyjnej i nie mogła być przedmiotem kontroli Sądu. W skardze kasacyjnej F. S. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i wniósł o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obrazę prawa materialnego i jego niewłaściwą wykładnię polegającą na tym, że decyzja z 1963 r. o zamianie gruntów została wydana zgodnie z prawem, podczas gdy zdaniem skarżącego została wydana bez podstawy prawnej albowiem nawet dzisiaj Polska nie uregulowała w sposób przewidziany prawem ziem przyznanych Układem Poczdamskim zwłaszcza, że zostały uchylone art. 126 -135 K.c., a nadto zgodnie z obowiązującym art. 99 K.p.a. decyzja wydana w 1963 r. winna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia a nie zawierała. Strona skarżąca kasacyjnie w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła ponadto Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania dyskwalifikujące wydany wyrok poprzez brak przyjęcia, że właściwym do rozpoznania żądania strony o stwierdzenie nieważności decyzji był wyłącznie Wojewoda Śląski jako organ administracji rządowej, a to dlatego, że decyzję o wymianie gruntów wydał organ rządowy tj. PPRN w R. Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie sprawy tej nie mogło rozpatrywać Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Jeżeli zaś to SKO rozpoznało sprawę po raz pierwszy decyzją z dnia (...) stycznia 2014 r. nr (...), to już po raz drugi nie miało prawa rozpoznawać tego wniosku, a czyniło to przez kolejne lata mimo obowiązku przekazania żądanie do właściwego naczelnego organu administracji rządowej w związku z czym sprawa nie trafiłaby do WSA w Gliwicach a do WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a ponadto została nieprawidłowo sformułowana. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przedmiotem sprawy rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) czerwca 2016 r. nr (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...). Sąd pierwszej instancji oddalił skargę strony skarżącej i od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie formułując zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania całkowicie pominęła wskazanie, jakie to przepisy zostały przez Sąd pierwszej instancji błędnie wyinterpretowane (tzn. Sąd dokonał błędnej wykładni) lub niewłaściwie zastosowane. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wykazać, jaki przepis prawa materialnego Sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wskazać, który przepis stosując Sąd popełnił błąd subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 194/17, opub. w LEX nr 2579283; wyrok NSA z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2017/16, opub. w LEX nr 2576950; wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2047/16, opub. w LEX nr 2531084). W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być on zastosowany. Odnosząc te rozważania do treści zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanego w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie wskazał, który przepis prawa materialnego został niewłaściwie zastosowany przez Sąd pierwszej instancji lub też którego przepisu dokonał błędnej wykładni Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Zarzut braku uregulowania przez Rzeczpospolitą Polską ziem byłej Rzeszy Niemieckiej w oparciu o deklarację poczdamską kończącą konferencję poczdamską nie stanowi zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji jakichkolwiek przepisów prawa. Także kwestia uchylonych art. 126-135 Kodeksu cywilnego nie została w żaden sposób uzasadniona przez stronę skarżącą kasacyjnie jako pozostająca w jakimkolwiek związku przyczynowym z zaskarżonym wyrokiem. Art. 126-135 K.c. regulowały socjalistyczną własność społeczną, własność indywidualną i własność osobistą i strona skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie wykazała, aby te przepisy były naruszone przez Sąd pierwszej instancji lub żeby w ogóle były stosowane w tej sprawie. Także zarzut naruszenia art. 99 K.p.a. w wersji obowiązującej w 1963 r. nie może odnieść żadnego skutku. Przepis ten określał, co powinna zawierać decyzja załatwiająca sprawę, co oznacza, że zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jest nieskutecznie postawiony, skoro strona skarżąca jako przepis prawa materialnego traktuje przepis postępowania. Ponadto przedmiotem tej sprawy rozstrzyganej przez Sąd pierwszej instancji było stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z (...) sierpnia 2016 r., a nie decyzji innego organu wydanej w 1963 r. Także zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji zostały wadliwie sformułowane, co uniemożliwia ich rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przepisu postępowania, którego naruszenia zarzuca Sądowi pierwszej instancji. Jeszcze raz należy wskazać, że dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy było przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Tym samym jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, to nie może odstąpić od wykazania, który przepis został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełniać zarzutów strony skarżącej kasacyjnie w ten sposób, aby umożliwić na ich podstawie kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt I FSK 212/17, opub. w LEX nr 2613335; wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II GSK 2625/16, opub. w LEX nr 2566379; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2308/16, opub. w LEX nr 2573703). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt I FSK 1571/16, opub. w LEX nr 2556449 stosownie do art. 176 P.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Formalizm ten wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Ogólnie sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wskazanie, że właściwym w sprawie organem powinien być organ naczelnej administracji rządowej jest oczywiście błędny, ponieważ zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwym organem do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze jest ten sam organ, czyli samorządowe kolegium odwoławcze. W ustawodawstwie nie ma, jak sformułowana to strona skarżąca kasacyjnie "właściwego naczelnego organu administracji rządowej" jako organu naczelnego nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi, co wprost wynika z art. 18 pkt 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna została oddalona, w oparciu o art. 184 P.p.s.a.