II OSK 931/20

Dnia 9 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1827/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. uchyla punkt pierwszy zaskarżonego wyroku i stwierdza bezskuteczność czynności materialno-technicznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków Zespołu budowlanego [...] wraz z parkiem i pozostałościami historycznego terenu w zakresie dotyczącym działki nr [...] z obrębu numer [...], 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Stowarzyszenia [...] w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1827/19, uwzględniając skargę [...] sp. z o.o. w W. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków, po pierwsze, stwierdził bezskuteczność czynności materialno – technicznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków Zespołu budowlanego [...] wraz z parkiem i pozostałościami historycznego terenu, po drugie, zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. 2. Skarżący w skardze, powołując się na art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżył czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków "polegającą na włączeniu pod numerem [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej Zespołu budowlanego [...] wraz z parkiem i pozostałościami historycznego terenu, położonego przy ul. [...], w konsekwencji której teren obejmujący działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków (...) pod numerem [...], w części dotyczącej włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (...) działki nr [...] z obrębu [...] (...), stanowiącej własność (...) [skarżącego] i w konsekwencji powyższego włączenie do (...) [gminnej ewidencji zabytków] działki [...] pod numerem [...]". 3. We wnioskach skargi wniesiono, powołując się na art. 146 § 1 p.p.s.a., "o stwierdzenie bezskuteczności czynności materialnoprawnej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zespołu budowlanego [...] wraz z parkiem i pozostałościami historycznego terenu, położonego przy ul. [...], w konsekwencji której teren obejmujący działki nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków pod numerem [...], w części dotyczącej włączenia do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków działki nr [...] z obrębu [...]". 4. Z uzasadnienia skargi oraz dołączonych do niej dokumentów, a także z twierdzeń skarżącego podnoszonych w toku postępowania, wynikały następujące istotne okoliczności sprawy. 5. Skarżący jest deweloperem i nabył działkę nr [...] 2 marca 2018 r. w celu realizacji inwestycji mieszkaniowej. Działka nr [...] położona jest w W. przy ul. [...] w sąsiedztwie parku [...], który na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] ustanowiony został zespołem przyrodniczo – krajobrazowym o nazwie "[...]", na terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym [...] stycznia 2010 r., na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i usługi. Park ten został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków [...] pod numerem [...]. W tej ewidencji zabytków zostały też ujęte, pod innymi numerami, inne elementy dawnego założenia siedziby [...] przy ul. [...] w W., mianowicie budynek wybudowany w latach pięćdziesiątych XX w., budynek wybudowany w okresie międzywojennym po 1936 r. oraz pierwotna siedziba władz [...] zbudowana około 1929 r. 6. 25 maja 2018 r. skarżący złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...]. 7 czerwca 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła wniosek do Rady [...] o rozszerzenie granic zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" w stronę ul. [...], czyli de facto o działkę nr [...]. 22 sierpnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] w W. złożyło wniosek o wpisanie do rejestru zabytków zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" wraz z otoczeniem. Na skutek tego wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] września 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków [...] wraz z otoczeniem obejmującym m.in. działkę nr [...]. 7. Zarządzeniem Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], działka nr [...] została ujęta w Gminnej Ewidencji Zabytków [...] pod numerem [...], czyli została dołączona do "[...]". Skarżący 20 grudnia 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to zarządzenie (sygn. akt VII SA/Wa 225/19). W postępowaniu dotyczącym tej skargi Prezydent [...] w piśmie z 28 stycznia 2019 r. wyjaśnił, że ujęcie działki nr [...] w gminnej ewidencji zabytków było wadliwe i w związku z tym zamierza podjąć działania celem usunięcia tej działki z gminnej ewidencji zabytków. 8. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 8 maja 2019 r. poinformował Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] o "włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zespołu budowlanego [...] wraz z parkiem i pozostałościami historycznego terenu, położonego w W. przy ul. [...]". Tym samym pismem, powołując się na art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdził, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte m.in. zabytki nieruchome włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków i poprosił o włączenie "niniejszych obiektów do gminnej ewidencji zabytków [...]". 9. W sprawie ze skargi skarżącego na zarządzenie Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], pismem z 11 czerwca 2019 r. Prezydent [...] poinformował, że zarządzeniem z [...] maja 2019 r., nr [...], działka nr [...] została wyłączona z gminnej ewidencji zabytków jako część [...]. Tym samym zarządzeniem działka ta została włączona do gminnej ewidencji zabytków pod inną pozycją w konsekwencji włączenia jej do wojewódzkiej ewidencji zabytków. 10. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zarządzenie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], w zakresie dotyczącym włączenia do gminnej ewidencji zabytków działki nr [...]. Postanowieniem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1766/19, WSA w Warszawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie z uwagi na niniejsze postępowanie oraz postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczące zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. 11. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...], uzgodnił decyzję o rozbiórce. Z kolei postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę na działce nr [...],[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę. 12. Uzasadniając skargę skarżący twierdził, że na działce nr [...] nie znajduje się żaden zabytkowy obiekt budowlany oraz że nie ma ona żadnej zabytkowej wartości. Na dowód braku zabytkowej wartości wskazanej nieruchomości dołączono do skargi dwie opinie. Twierdził, że w postępowaniu w sprawie wpisania do rejestru zabytków zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "[...]" wraz z otoczeniem nie podnosi się, aby działka nr [...] miała jakąkolwiek wartość zabytkową, lecz wskazuje się wyłącznie na to, że ma być uznana za otoczenie zabytku. Ponadto twierdził, że z analizy postępowań dotyczących działki nr [...] wynika, że inicjatorem działań zmierzających do ograniczenia możliwości jej zabudowy jest Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz Stowarzyszenie [...] w W., przy czym powodem tych działań nie jest zabytkowa wartość działki, lecz partykularny interes wskazanej wspólnoty mieszkaniowej polegający na zapewnieniu jej mieszkańcom widoku na park [...]. 13. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że podstawę ujęcia działki nr [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowiło opracowanie z 1986 r. zatytułowane Ewidencja parku i terenu [...] przy ul. [...] autorstwa H. S. Podał, że zawarte w tym opracowaniu dane historyczne i stan zachowania obiektu zostały zweryfikowane w badaniach archiwalnych oraz podczas oględzin przeprowadzonych 23 października 2018 r., podczas których wykonano dokumentację fotograficzną. Nadto wskazał, że toczy się postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków parku [...] wraz z otoczeniem. Dalej wyjaśnił, że na podstawie wskazanych czynności została wykonana karta ewidencja zabytku niewpisanego do rejestru zabytków według wzoru opracowanego przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego, rozszerzona o wkładkę z materiałami graficznymi, historią obiektu oraz analizą jego stanu zachowania. Wskazano, że w rubryce "uwagi" podano "dodatkowe podstawy rozpoznania obiektu oraz wybraną bibliografię". Zwrócono uwagę, że "wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego nie zawiera rubryki umożliwiającej uzasadnienie ujęcia budynku w ewidencji zabytków oraz ocenę jego walorów zabytkowych". 14. Sąd pierwszej instancji, wskazując, że włączenie karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru i powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy, aby włączyć określony przedmiot do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto, także w oparciu o orzecznictwo NSA, przyjął, że tylko obiekt, który jest zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może być ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz że zasadność ujęcia obiektu w takiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia organu administracji, że posiada on cechy zabytku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z treści karty ewidencyjnej zabytku lub z dołączonych dokumentów powinno wynikać, z jakich powodów obiekt ujęto w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W ocenie Sądu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykazał zabytkowego charakteru działki nr [...], uzasadniającego ujęcie jej w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Stwierdził, że za uzasadnienie ujęcia wskazanej nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie można uznać odnoszącego się do niej stwierdzenia zawartego w karcie ewidencyjnej, że stanowi ona "pozostałości dawnego zaplecza gospodarczego". Uzasadnieniem dokonanej czynności nie jest też, jak wskazano, powołane w odpowiedzi na skargę opracowanie autorstwa H. S. z 1986 r., gdyż nie zawiera ono analizy zabytkowej wartości działki nr [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że w przekazanych mu aktach brak jakichkolwiek innych dokumentów świadczących o zabytkowym charakterze działki nr [...]. Zauważył też, że uchwalając [...] stycznia 2010 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie uznano za zasadne objęcie działki nr [...] ochroną konserwatorską. Ostatecznie Sąd pierwszej instancji uznał, że podejmując zaskarżoną czynność naruszono art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Formułując wskazania co do dalszego postępowania stwierdził, że przy "ponownym dokonywaniu czynności włączenia nieruchomości do ewidencji zabytków organ winien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy nieruchomości powodują, że powinna być objęta ochroną konserwatorską, jak również odnieść się do opinii przedłożonych przez stronę na etapie postępowania sądowego". 15. Skargę kasacyjną wniosło dopuszczone na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r., w związku z wnioskiem z 25 listopada 2019 r., do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenie [...] w W. Wyrok Sądu pierwszej instancji został zaskarżony w całości, a jako podstawy kasacyjne wskazano naruszenie następujących przepisów prawa. 16. Art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działka nr [...] nie stanowi zabytku w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, w sytuacji gdy nieruchomość ta jest integralną częścią zespołu budowlanego [...] wraz z parkiem i pozostałościami historycznego terenu, dla którego utworzona jest karta ewidencyjna należąca do zbioru wojewódzkiej ewidencji zabytków. 17. § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków zobowiązany był do przygotowania dodatkowej dokumentacji z dokonanej analizy walorów zabytkowych obiektu włączonego do wojewódzkiej ewidencji zabytków, pomimo że powołany przepis zobowiązuje jedynie do sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. 18. Art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez orzeczenie poza granicami skargi i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w całości, podczas gdy skarga na tę czynność dotyczyła włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków wyłącznie działki nr [...]. 19. Art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez orzeczenie poza granicami interesu prawnego skarżącego polegające na stwierdzeniu bezskuteczności zaskarżonej czynności w całości, podczas gdy skarżący nie wykazał interesu prawnego poza prawem do działki nr [...]. 20. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej opracowania autorstwa H. S. z 1986 r. oraz opinii geodety dotyczącej podziałów geodezyjnych, w wyniku których powstała działka nr [...]. 21. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W toku postępowania kasacyjnego pismem z 7 grudnia 2020 r. podał, że M[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] lutego 2020 r. wpisał do rejestru zabytków park [...] wraz z otoczeniem obejmującym m.in. działkę nr [...], jednakże Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na skutek odwołania skarżącego decyzją z [...] lipca 2020 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, stwierdzając m.in., że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby w aktualnym stanie zagospodarowania otoczenia parku zachodziła konieczność ochrony walorów widokowych parku oraz że nie zostało należycie wyjaśnione, czy budowa budynku na działce nr [...] będzie szkodliwie oddziaływać na park. 22. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 23. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2067) wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 powołanej ustawy). Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. nr 113, poz. 661) wynika, że karty ewidencyjne są sporządzane odrębnie dla zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków (§ 9 rozporządzenia), zabytków nieruchomych niewpisanych do rejestru zabytków (§ 10 rozporządzenia), zabytków ruchomych (§ 11 rozporządzenia) oraz zabytków archeologicznych (§ 12 rozporządzenia). Każdą kartę ewidencyjną sporządza się co najmniej w dwóch egzemplarzach, z których jeden włącza się do wojewódzkiej ewidencji zabytków (§ 13 rozporządzenia), przy czym wcześniej wojewódzki konserwator zabytków sprawdza, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację (§ 14 ust. 1 rozporządzenia). O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków (§ 15 rozporządzenia). Stosownie do § 10 ust. 1 powołanego rozporządzenia karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: nazwa; czas powstania; miejscowość; adres; przynależność administracyjna; współrzędne geograficzne; użytkowanie obecne; stan zachowania; materiały graficzne; istniejące zagrożenia; najpilniejsze postulaty konserwatorskie; adnotacje o inspekcjach; informacje o zmianach; opracowanie karty ewidencyjnej. W myśl § 10 ust. 2 powołanego rozporządzenia wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. 24. Z przedstawionej regulacji wynika, że w wojewódzkiej ewidencji zabytków może być ujęty jedynie zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz że w sprawie ujęcia zabytku w takiej ewidencji nie prowadzi się postępowania, w którym można by ocenić, czy przedmiot ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków rzeczywiście jest zabytkiem. Powołane przepisy wskazują, nie tylko to, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ale także to, że w tym postępowaniu nie ma miejsca na jakiekolwiek czynności wyjaśniające, czy zabytek włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zwrócić należy uwagę na to, że obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonej czynności przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przewidywały nawet tego, aby właściciel lub posiadacz zabytku został zawiadomiony o tym, że zabytek został włączony do takiej ewidencji. Dopiero od 4 października 2019 r. na mocy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. poz. 1886) obowiązuje § 15 w brzmieniu przewidującym m.in. zawiadamianie właściciela lub posiadacza zabytku o włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Charakterystyczny jest też art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w którym przewidziano, że jedynie włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. W ocenie NSA, przepisy te należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona. Takie stanowisko przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w powołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z 29 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2225/18, a nadto w wyroku z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17 oraz z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19. 25. Mając na uwadze wskazaną wykładnię przepisów regulujących prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, poza złożeniem lakonicznej odpowiedzi na skargę, nie odniósł się do obszernej argumentacji skarżącego. 26. Nie odniesiono się do twierdzeń skarżącego, z których wynika, że na działce nr [...] nie znajduje się żaden zabytkowy obiekt oraz że ujęcie jej w wojewódzkiej ewidencji zabytków w istocie ma na celu ochronę innego zabytku, mianowicie parku [...]. W tym zakresie należy zauważyć, że w świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków obejmuje także ochronę otoczenia zabytku. W art. 9 ust. 2 powołanej ustawy przewiduje się możliwość wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków. Przepisy powołanej ustawy dotyczące wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przewidują jednak ujęcia otoczenia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Konieczne więc było odniesienie się do wskazanych twierdzeń w celu wykazania, że istnieje materialnoprawna podstawa ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków otoczenia zabytku. 27. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie odniósł się także do twierdzeń skarżącego dotyczących wszczęcia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków parku [...] wraz z otoczeniem obejmującym działkę nr [...]. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Powołany przepis zapewniał więc tymczasową (na czas prowadzenia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków) ochronę parku [...] wraz z otoczeniem i tym samym podważał konieczność zapewnienia ochrony otoczenia parku poprzez ujęcie tego otoczenia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. 28. Organ administracji nie odniósł się do twierdzeń skarżącego, z których wynikało, że inicjatorem działań zmierzających do objęcia działki nr [...] ochroną konserwatorską była Wspólnota Mieszkaniowa [...], kierująca się swoim partykularnym interesem. Podana okoliczność jest istotna, gdyż może wskazywać na to, że ujęcie działki nr [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie miało na celu ochronę dobra publicznego, które przeważało nad prawem własności właściciela działki nr [...]. 29. Nieodniesienie się przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wskazanych twierdzeń skarżącego powoduje, że trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykazał zabytkowego charakteru działki nr [...], uzasadniającego ujęcie jej w wojewódzkiej ewidencji zabytków. 30. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zasadnicza podstawa kasacyjna skargi kasacyjnej (punkt 16 niniejszego uzasadnienia) nie jest zasadna. Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji nie wykazał zasadności ujęcia działki nr [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków. 31. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (punkt 17 niniejszego uzasadnienia) należy stwierdzić, że nie ma ona istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Jak już powiedziano (punkt 24 niniejszego uzasadnienia), zdaniem NSA przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków uzasadniają przyjęcie, że ocena zasadności ujęcia określonego przedmiotu w wojewódzkiej ewidencji zabytków jest dokonywana w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zaś w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wykazał, aby ujęcie działki nr [...] w tej ewidencji było uzasadnione. 32. W ocenie NSA zasadne są podstawy kasacyjne, które w istocie dotyczą tego, że Sąd pierwszej instancji orzekł w zakresie, który, uwzględniając interes prawny skarżącego, nie był objęty żądaniem skargi (punkty 18 i 19 niniejszego uzasadnienia). Skarżący w skardze wyraźnie zaznaczył, że zaskarża czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części dotyczącej działki nr [...], której jest właścicielem oraz że w tej części domaga się stwierdzenia bezskuteczności tej czynności. Tak ujęty zakres zaskarżenia i żądania skarżący powtórzył w piśmie z 29 października 2019 r., w którym jednakże - jak to określił - "z daleko posuniętej ostrożności, w razie uznania przez tut. Sąd, iż zakres zaskarżenia winien obejmować całość czynności" zaskarżył "ewentualnie" czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na włączeniu pod numerem [...] do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej Zespołu budowlanego [...] wraz z parkiem i pozostałościami historycznego terenu, położonego przy ul. [...], bez zastrzeżenia dotyczącego ograniczenia zaskarżenia do działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że zakres zaskarżenia obejmuje jedynie działkę nr [...], co jest także zgodne z interesem prawnym skarżącego, który powołuje się jedynie na własność tej działki. W związku z tym NSA uznał, że zgodnie z art. 134 § 1 i art. 146 § 1 p.p.s.a zasadne było stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności określonej w sposób zgody z żądaniem skargi. 33. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i w tym zakresie rozpoznał skargę stwierdzając bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z zaznaczeniem, że dotyczy ona jedynie działki nr [...] oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. 34. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 206 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., obniżając należny skarżącemu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej. 35. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad rok. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.