II OSK 930/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy A.T. po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 357/15, oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W rozpatrywanej sprawie Wójt Gminy K., decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku J. G. z dnia 9 sierpnia 2013 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na terenie działki nr [...] położonej w obr. K.1, w Gminie K. Uznał bowiem, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej u.p.z.p. Wójt wskazał, że obszar objęty wnioskiem położony jest w strefie przestrzeni rolniczej, w znacznym oddaleniu od terenów zwartej zabudowy miejscowości K.1 – ponad 150 m. Znaczny dystans zabudowy położonej w K.1 uzasadnia zaś uznanie, że brak jest podstaw do przyjęcia jej za miarodajną dla wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy i zabezpieczenia ładu architektonicznego na terenie, którego dotyczy wniosek. W ocenie Wójta w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przede wszystkim Wójt uznał, że w analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, oznaczonych w rejestrze gruntów symbolem "Bi", które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. W sąsiedztwie działki nr [...] występuje nieliczna, substandardowa zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach, która stanowi samowole budowlane. Fakt ten wynika z pisma Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w P. z dnia 29 października 2013 r., w którym stwierdzono, że dla żadnej z działek w obszarze analizowanym (z pominięciem pasa działek budowlanych z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, położonych w odległości około 50 m od ul. [...]) nie wydano pozwoleń na budowę. Również w piśmie z dnia 21 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił, że dla żadnej z działek położonych w obszarze analizowanym nie przeprowadzono legalizacji i nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na wznowienie robót, jak również nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Z kolei, istniejące w południowej części analizowanego terenu, na działkach położonych bezpośrednio wzdłuż ul. [...], legalne budynki mieszkalne wyznaczają linię zabudowy wyłącznie wzdłuż ul. [...] i w odniesieniu tylko do tej drogi. Ustalenie nowej linii zabudowy wzdłuż innych działek drogowych, w sytuacji braku legalnej zabudowy tworzącej obudowę tych dróg, stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Obowiązująca linia zabudowy ustalona w wyniku analizy dla ewentualnej zabudowy na działce nr [...] nie jest zaś zgodna z linią zabudowy określoną we wniosku. Ponieważ działka ta nie ma wspólnej granicy z drogą publiczną i znajduje się w odległości od 178 do 218 m od tej drogi nie jest możliwa na niej realizacja budynku, którego ściana frontowa przylegałaby do obowiązującej linii zabudowy ustalonej w obszarze analizowanym w odległości 18 m od północnej granicy działek drogowych nr [...], [...], [...]. Ponadto, funkcja legalnych budynków położonych w obszarze analizowanym nie jest zgodna z funkcją zaplanowanej we wniosku inwestycji, tj. budowy budynku rekreacji indywidualnej. Jednocześnie Wójt uznał, że teren działki nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa – ul. [...]. Faktyczny dostęp do tej drogi możliwy jest dla działki nr [...] przez teren działki nr [...], będącej własnością Przedsiębiorstwa Rolno – Produkcyjnego W. Spółka z o.o., oraz działek nr [...] i [...], stanowiących własność Gminy K. Wnioskodawca nie przedłożył jednakże umów służebności przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela działki nr [...] przez teren działki nr [...]. Ponadto, w ocenie Wójta, nie istnieje infrastruktura drogowa wystarczająca dla potrzeb planowanego zamierzenia budowlanego. Najbliższą drogą publiczną jest droga oznaczona nr [...] [...], [...] i [...], tj. ul. [...]. Dostęp do tej drogi wnioskodawca przewiduje przez działki nr [...] oraz nr [...] i [...], jednakże na terenie działki nr [...] nie ma urządzonej drogi, a inwestor nie przedłożył umowy gwarantującej wykonanie niezbędnego uzbrojenia terenu. Wójt uznał również, że na analizowanym terenie nie istnieje infrastruktura techniczna (wodociągi i kanalizacja sanitarna) wystarczająca dla planowanego zamierzenia budowlanego. Na analizowanym terenie nie występuje ponadto infrastruktura techniczna – kanalizacyjna. I wreszcie, działka objęta wnioskiem położona jest na terenie podlegającym szczególnej ochronie środowiska – na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują ustalenia uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11 ( Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457). Działka ta znajduje się na Równinie B., na łąkach okresowo podmokłych w wyniku podpierania wód gruntowych sztormowymi wodami morskimi, w sąsiedztwie rozległego obszaru niezabudowanego, użytkowanego jako łąki i pastwiska, o wysokich walorach przestrzenno – historycznych, w obszarze ekspozycji widokowej NPK. Jak wskazał organ, zgodnie z przepisami, na terenie takim nie jest możliwe stosowanie do odprowadzania ścieków zbiorników bezodpływowych, które zaplanował wnioskujący. W odwołaniu J. G. wniósł o uchylenie decyzji Wójta Gminy K., zarzucając, że ustalenia organu w zakresie przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są całkowicie dowolne i oparte zostały na nieaktualnym stanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2014 r. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazując, że brak w obszarze analizowanym legalnej zabudowy rekreacyjnej uniemożliwia dokonanie analizy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla planowanej przez wnioskującego zabudowy. Brak legalnej zabudowy na danym obszarze potwierdzony został bowiem pismami Starosty Powiatowego w P. z dnia 29 października 2013 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 21 października 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. G. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. Skarżący zarzucił, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana na etapie warunków zabudowy inwestycja nie spełnia wymogów odnośnie możliwości ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy z uwagi na rzekome istnienie w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości wyłącznie zabudowy nielegalnej, co jednak nie zostało stwierdzone na podstawie żadnej prawomocnej decyzji administracyjnej. Skarżący zarzucił także, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu poprzez nieprzeprowadzenie analizy w celu ustalenia, czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób. Ponadto, w ocenie skarżącego, kwestionowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że brak jest dostępu do drogi publicznej, w sytuacji kiedy istnieje możliwość zawarcia umowy użyczenia na dostęp do tej drogi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak podkreślił WSA, narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 787/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał WSA w Gdańsku, ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że planowana na działce nr [...], położonej w K.1, budowa budynku rekreacji indywidualnej nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Jednakże, zabudowa istniejąca, która tworzy tzw. dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać samowoli budowlanej (zob. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2013, s. 513-515). Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1672/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie takiej zabudowy, która powstała i jest użytkowana w zgodzie z obowiązującymi przepisami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych lub użytkowanych niezgodnie z prawem, pomimo tego, że zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu. Taki sposób rozumowania wyznacza wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Organ orzekając o warunkach zabudowy winien w analizie uwzględniać legalnie istniejące obiekty, a więc obiekty, odnośnie do których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), bądź obiekty w stosunku do których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, w opinii WSA, orzekające w sprawie organy trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjąć należało, że są to działki niezabudowane. Ponadto zdaniem Sądu, organy dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie legalności zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Jednoznaczną i wystarczającą informację w tym zakresie organ I instancji uzyskał od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, to jest od Starosty Powiatowego w P., który w piśmie z dnia 29 października 2013 r. wskazał, że dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym nie zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę. Podobnie z informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., udzielonej organowi I instancji w piśmie z dnia 21 października 2013 r., wynika jednoznacznie, że nie zalegalizowano obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym, tym samym nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych, prócz tego nie wydano żadnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu informacje te stanowią wystarczający materiał do dokonania ustalenia, czy działki położone na obszarze analizowanym można uznać za zabudowane zgodnie z obowiązującym porządkiem normatywnym. Jak podkreślono w wyroku, orzekające w sprawie organy słusznie również uznały, że istniejąca w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym legalna zabudowa wzdłuż ulicy [...] nie umożliwia określenia wymagań dla projektowanej na działce nr [...] zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy. Ustalenie, czy planowana zabudowa będzie zgodna z panującymi już na terenie sąsiednim warunkami dotyczącymi funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, możliwe jest jedynie poprzez porównanie zastanego na danym terenie zagospodarowania terenu z planowanym zagospodarowaniem. Przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotycząca kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, będzie więc spełniona, jeżeli warunki określone we wniosku o ustalenie warunków zabudowy będą zgodne z warunkami istniejącymi w analizowanym obszarze, a ustalonymi podczas sporządzanej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowana funkcja nie jest zgodna z funkcjami istniejącym w obszarze analizowanym. Złożony przez J. G., w dniu 9 sierpnia 2013 r., wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Z kolei, na działkach z legalną zabudową, tj. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Również wnioskowana dla planowanej inwestycji linia zabudowy nie jest zgodna z istniejącą na tym terenie linią zabudowy. W analizie ustalono obowiązującą linię zabudowy w odległości 18 m od północnej granicy działek drogowych nr [...], [...] i [...] (ul. [...]). Z kolei, ze złożonego wniosku wynika, że planowana zabudowa (budynek B) zlokalizowany jest w odległości 190 m od granicy drogi publicznej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wprawdzie z ustępu 4 tego paragrafu wynika, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, jednak w niniejszej sprawie takich wniosków analiza nie zawiera. Z analizy wynika bowiem, że istniejąca legalna zabudowa na działkach bezpośrednio przyległych do ul. [...] umożliwia ustalenie linii zabudowy wyłącznie w odniesieniu do tej drogi. Natomiast ustalenie nowej linii zabudowy wzdłuż innych działek drogowych (dróg wewnętrznych), w sytuacji braku legalnej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż tych dróg, stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje dostęp do drogi publicznej jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie chodzi przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, jedynie o możliwość zawarcia umowy użyczenia na dostęp do takiej drogi. W momencie wydawania decyzji teren musi już mieć dostęp do drogi publicznej. Tego warunku nie spełnia z całą pewnością nieruchomość objęta wnioskiem. W przypadku dostępu pośredniego, wymagane są bowiem nie tylko informacje na temat sposobu dojazdu do projektowanej zabudowy, ale również dokumenty świadczące o dokonaniu stosownej czynności prawnej w tej kwestii. Takich zaś w niniejszej sprawie brak. Z kolei spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Inwestor nie przedłożył jednakże umowy gwarantującej wykonanie niezbędnego uzbrojenia terenu. W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, orzekającym w sprawie organom nie można zarzucić również naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro decyzje wydane w sprawie oparte były na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego – stanie faktycznym. W opinii Sądu, w takim działaniu organu, nie można jednocześnie stwierdzić naruszenia art. 8 k.p.a., a ustalenia organów znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł J. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na postawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 i 15 k.p.a., które polegało na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G. ustalił, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, kiedy to orzeczenie ww. organu obarczone było wadą proceduralną, tj. naruszeniem art. 136 i 15 k.p.a. powstałym na skutek po pierwsze, zaniechania przez organ dokonania ustaleń w zakresie weryfikacji legalności wzniesionych obiektów budowlanych na obszarze analizowanym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz po drugie, oparciu się na nieaktualnych w chwili wydania decyzji informacji, co skutkowało nierozpatrzeniem sprawy przez organ odwoławczy; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez przyjęcie, iż zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał konstatację, że nie jest możliwe ustalenie zabudowy w inny sposób w sytuacji, w której istniejąca w wyznaczonym w sprawie obszarze analizowanym legalna zabudowa umożliwia określenie wymagań dla projektowanej na działce zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy. W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo znacznego upływu czasu pomiędzy rozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszej i drugiej instancji, nie zbadano, czy któryś z obiektów w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego został poddany procedurze legalizacyjnej, czy też nie zweryfikowano, czy dla którejkolwiek z działek sąsiednich wydano decyzję o warunkach zabudowy. Wskazano również, że legalna zabudowa wzdłuż ul. [...] - jako zbliżona funkcjonalnie, może umożliwiać określenie wymagań dla projektowanej na działce nr [...] zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy. Mając powyższe na uwadze, J. G. wniósł na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak słusznie podkreślił WSA w Gdańsku, nieruchomość skarżącego położona jest na terenie podlegającym szczególnej ochronie - historycznego obszaru wsi K.1., którego układ ruralistyczny wraz z otoczeniem wpisany jest do rejestru zabytków województwa p. na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia 17 czerwca 2005 r. Charakterystyczną cechą objętego ochroną układu ruralistycznego wsi K.1 jest usytuowanie budynków wzdłuż dróg przebiegających na sztucznie usypanych groblach (ul. [...]). Dopuszczenie odstępstw od tej zabudowy, poprzez zezwolenie na powstanie zabudowy, która, jak w przypadku obiektu budowlanego objętego wnioskiem skarżącego, nie jest usytuowana wzdłuż ul. [...], godziłoby w wartości, dla ochrony których wprowadzono na tym terenie ochronę konserwatorską. Dodatkowo, działka znajduje się na Równinie B., na łąkach okresowo podmokłych, w sąsiedztwie rozległego obszaru niezabudowanego, użytkowanego jako łąki i pastwiska, w obszarze ekspozycji [...] Parku Krajobrazowego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz odnosząc się do pierwszego z zarzutów dotyczącego oparcia się przez organy administracyjne na zarzucie posiadania nieaktualnych informacji, należy zauważyć, że w świetle przepisów k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej obowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przepisy te znajdują zastosowanie również w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy. Oczywistym jest, że analiza sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu musi dotyczyć stanu aktualnego. Oprócz zarzutu skarżącego nie popartego żadnymi argumentami, nic jednak nie wskazuje na fakt, że organy administracyjne dysponowały nieaktualnymi informacjami co do stanu prawnego sąsiednich nieruchomości. Skarżący nie wskazał, o jakie konkretne ustalenia w zakresie weryfikacji legalności wzniesionych obiektów budowlanych chodzi. Zarzut ten należy ocenić więc jako nieuzasadniony. Podobnie ocenić należy kwestię określenia wymaganej dla projektowanej na działce zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz linii zabudowy. Mając na uwadze szczególny charakter obszaru, na którym znajduje się nieruchomość, należy przychylić się do oceny WSA w Gdańsku w zakresie kompletności decyzji SKO w G. Prawidłowo zrealizowano dyspozycje rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonując wyczerpujących i prawidłowych ustaleń, co do linii zabudowy oraz kontynuacji funkcji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest obowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia wyłącznie wtedy, kiedy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13, i z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena spełnienia warunku kontynuacji funkcji powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji wprowadzanej oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji. Dopiero wtedy możliwe jest ustalenie, czy w aktualnym stanie zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze sąsiadującym z działką objętą wnioskiem w niniejszej sprawie, możliwe jest stwierdzenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji. W warunkach niniejszej sprawy istnieją jednoznaczne wskazania w tym zakresie. Jak wskazał WSA w Gdańsku, na prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana (w zgodzie z obowiązującymi przepisami) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie ma wątpliwości, że wnioskowana dla planowanej inwestycji linia zabudowy nie jest zgodna z istniejącą na tym terenie linią zabudowy. Z analizy wynika bowiem, że istniejąca legalna zabudowa na działkach bezpośrednio przyległych do ul. [...] umożliwia ustalenie linii zabudowy wyłącznie w odniesieniu do tej drogi. Natomiast ustalenie nowej linii zabudowy wzdłuż innych działek drogowych (dróg wewnętrznych), w sytuacji braku legalnej zabudowy zlokalizowanej wzdłuż tych dróg, stanowiłoby naruszenie zasad kształtowania ładu przestrzennego. Celem § 4, jak i całego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest konkretyzacja zasady dobrego sąsiedztwa, nie zaś - pozostawienie organowi możliwości wyboru konsekwencji prawnych. Owo "dopuszczenie" określenia "w inny sposób" linii nowej zabudowy jest jedynie przyznaniem, że ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć wszystkich możliwych rozstrzygnięć, które będą wynikać z zasady dobrego sąsiedztwa w konkretnym stanie faktycznym, a które wymykają się regulacji ujętej we wcześniejszych ustępach wskazanego paragrafu rozporządzenia. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.