II OSK 925/21

Dnia 22 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1521/20 w sprawie ze skargi J.B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1521/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] marca 2020 r. J.B. wniósł do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wydanie zaświadczenia co do potwierdzenia wskazanych we wniosku faktów, tj. że dołączone do wniosku fotografie przedstawiają lub też nie przedstawiają rzeczy ruchomych, co do których Minister posiada dane świadczące o tym, że rzeczy te mają charakter dóbr kultury utraconych przez Polskę lub podmiot polski w związku z II wojną światową. Z pisma wynikało ponadto, że meble pochodzą z początku XVIII wieku (sofy wraz z dwoma fotelami i sekretarzyk), a wnioskodawca zamierza nabyć wskazane meble na podstawie oferty złożonej przez właściciela mebli. Żądanie wydania zaświadczenia uzasadnił chęcią uniknięcia ewentualnego uczestnictwa w nielegalnej transakcji. Do wniosku dołączył 27 zdjęć sygnatur i numerów inwentarzowych mebli. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Minister odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Organ ustalił, że podstawą prawną żądania jest art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) – dalej: k.p.a. Wyjaśnił również, że nie prowadzi rejestru dóbr utraconych w wyniku II wojny światowej (tzw. strat wojennych), a taki obowiązek nie wynika z obowiązującego ustawodawstwa. Minister, w związku z prowadzonymi restytucjami dóbr kultury na podstawie ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o restytucji narodowych dóbr kultury (Dz.U. z 2019 r. poz. 1591), gromadzi dane na temat rzeczy ruchomych, co do których zachodzi prawdopodobieństwo, że mają one charakter strat wojennych, i te dane zgromadzone są w stosownej bazie. Mają one charakter innych danych określonych w art. 218 § 1 k.p.a. Odmowę wydania zaświadczenia żądanej treści uzasadnił tym, że dołączone do wniosku fotografie przedstawiają wyłącznie sygnatury i numery inwentarzowe rzeczy, nie przedstawiają natomiast samych rzeczy. Dane zgromadzone w bazie nie obejmują natomiast w wielu przypadkach informacji o sygnaturach i numerach inwentarzowych, które mogą widnieć na obiektach uznawanych za polskie straty wojenne, a jedynie dawne zdjęcia i opisy obiektów. Z tej przyczyny, nie ma możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że sfotografowane obiekty są tożsame lub nie są tożsame z którymkolwiek z obiektów, o których informacje gromadzone są w bazie ministerstwa. Na podstawie art. 219 w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. odmówił więc wydania zaświadczenia. W wyniku wniesionego zażalenia uznanego przez organ za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał poczynione w sprawie ustalenia za prawidłowe. Dodał, że § 22 pkt 18 regulaminu organizacyjnego MKiDN, będącego załącznikiem do Zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwu Kultury i Dziedzictwa Narodowego (Dz. Urz. MKiDN poz. 75) nie może być podstawą do stwierdzenia, że na Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego ciąży obowiązek prowadzenia "rejestru strat wojennych", a tym samym, że organ ten prowadzi rejestr w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 17 lutego 2015 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących działania publiczne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 346 z późn. zm.) pod podjęciem rejestru publicznego należy rozumieć rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych. Przepis zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie może zostać uznany za przepis rangi ustawowej. Poza tym, wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia żądanej treści. Z uzasadnienia pisma z [...] czerwca 2020 r., uznanego za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynika, że przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia były obiekty, których skarżący nie posiada, a celem jego działania jest pośrednictwo w obrocie wskazanymi obiektami, zaś celem oryginalnego wniosku z [...] marca 2020 r. jest chęć uzyskania związania się organu w rozumieniu art. 110 k.p.a. W obecnym stanie prawnym nie istnieją żadne uprawnienia ani obowiązki wynikające z samego zamiaru zakupu obiektów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na powyższe postanowienie z [...] lipca 2020 r. Zdaniem Sądu, skarżący nie posiada interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt k.p.a. Okoliczność wynikająca z akt postępowania administracyjnego, że skarżący chciałby ewentualnie nabyć wskazane we wniosku meble nie jest wystarczająca dla wykazania interesu prawnego, nawet szeroko rozumianego. Skarżący nie posiada żadnych praw do omawianych obiektów. Potencjalna chęć nabycia rzeczy ruchomych nie wiąże się z aktualnymi i realnymi prawami bądź obowiązkami strony. Poza tym, odmowa wydania zaświadczenia była uzasadniona brakiem dysponowania przez organ danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia. Na podstawie dołączonych do wniosku fotografii sygnatur i numerów inwentarzowych mebli nie było możliwości dokonania jednoznacznych ustaleń, że są one tożsame z obiektami, o których Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego posiada informacje mogące świadczyć o tym, że stanowią tzw. straty wojenne. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji i danych zgromadzonych w zasobach organu oraz oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Odmowa wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego była więc prawidłowa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.B. zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że stan faktyczny sprawy ustalony został przez organ administracyjny zgodnie z nakazami płynącymi z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co doprowadziło do nieprawidłowej weryfikacji działania organu administracyjnego i uznania, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a w konsekwencji do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i nie uchylenia zaskarżonego postanowienia; 2. art. 27 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że skarżący nie ma interesu prawnego w ustaleniu czy może legalnie nabyć meble wskazane w podaniu z [...] marca 2020 r. w sytuacji, gdy jest oblatem oferty sprzedaży tych mebli, a składający ofertę jest nią związany na podstawie art. 66 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) – dalej: k.c.; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 65 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię pojęć baza danych oraz rejestr i nieuzasadnione zawężenie tych pojęć, gdy z treści podania skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. oraz stanu faktycznego sprawy wynika, że celem skarżącego było otrzymanie informacji czy może legalnie nabyć zaoferowane meble na podstawie wszystkich danych i rejestrów posiadanych w tym zakresie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w szczególności danych z krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem oraz krajowego rejestru utraconych dóbr kultury, a także innych rejestrów i baz danych prowadzonych przez Ministra. Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wynika ze związania ofertą kupna mebli wskazanych podaniem z [...] marca 2020 r. Oferta ta determinuje zobowiązanie się oferenta do sprzedaży mebli skarżącemu (oblatowi), a po stronie skarżącego zobowiązanie do zapłaty ceny, które mają odnieść skutek rzeczowy w przypadku uzyskania przez niego zaświadczenia żądanego powyższym podaniem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W sprawie nie zostały bowiem spełnione przesłanki z art. 217 § 2 k.p.a., które pozwalałyby na wydanie zaświadczenia co do faktów wskazanych we wniosku, gdyż organ nie posiada wiedzy na ich temat, a skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Sytuacja w rozpoznawanej sprawie objęta jest dyspozycją art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W tym przypadku, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Przesłanką do wydania zaświadczenia jest więc istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w jego uzyskaniu oraz wskazanie faktów albo stanu prawnego, które organ może potwierdzić na podstawie dostępnych mu danych, bez konieczności przeprowadzania ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia zarówno z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącego, jak i braku możliwości ustalenia na podstawie przedstawionych przez skarżącego danych (fotografii sygnatur i numerów inwentarzowych mebli), czy są to obiekty widniejące w bazie strat wojennych. 3.1. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii, za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni pojęć baza danych oraz rejestr. Organ w rozpoznawanej sprawie nie zaprzeczył, że posiada dane na temat rzeczy ruchomych, co do których zachodzi prawdopodobieństwo, że mają one charakter strat wojennych uznając, że mają one charakter innych danych znajdujących się w posiadaniu organu w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a. Brak możliwości wydania zaświadczenia wynika natomiast z charakteru gromadzonych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego danych, które nie obejmują informacji o sygnaturach i numerach inwentarzowych mogących widnieć na obiektach uznawanych za straty wojenne, a jedynie dawne zdjęcia i opisy tych obiektów. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie ogranicza ramy postępowania wyjaśniającego wynikające z art. 75-86 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powołał się na słuszny pogląd, zgodnie z którym w trybie wydania zaświadczenia nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 1063-1064 i cytowane tam orzecznictwo). Należy zatem przyjąć, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia takich faktów albo stanu prawnego, które organ może potwierdzić na podstawie znajdujących się w jego posiadaniu ewidencji, rejestrów czy innych danych. Jak wynika z pisma z [...] czerwca 2020 r. skarżący, nie będąc posiadaczem objętych postępowaniem obiektów, nie mógł dostarczyć organowi zdjęć i opisów mebli, bowiem właściciel nie wyraził na to zgody. W świetle powyższego należy wskazać, że podważenie stanowiska organu mogłoby nastąpić poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W sprawie nie ma bowiem wątpliwości co do istnienia po stronie organu danych o stratach wojennych. 3.2. Niezależnie od powyższego, Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisu, na podstawie którego nie orzekał w rozpoznawanej sprawie. Wskazany w podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 65 § 1 k.c. stanowi, że oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Nie mógł on być podstawą orzekania w rozpoznawanej sprawie, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie można było wywieść właściwej podstawy kasacyjnej (por. zasada falsa demonstratio non nocet w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1.). Z tej przyczyny zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie. 4.1. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się wokół wykazania, że wbrew twierdzeniom organu i Sądu pierwszej instancji, skarżący posiada interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia. 4.2. W myśl art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, właściwy organ, w sytuacji określonej powyższym przepisem, ma obowiązek ustalić, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie posiada interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Brak stwierdzenia takiego interesu skutkuje odmową wydania zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący nie jest właścicielem mebli, które były przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia i obiekty te nie pozostają w jego posiadaniu. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący zamierza nabyć omawiane meble po upewnieniu się, że nie figurują one w bazie organu jako straty wojenne. Skarżący źródła swojego interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia upatruje w art. 66 § 1 i § 2 k.c. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że samo pozostawanie oblatem oferty sprzedaży tworzy po jego stronie interes prawny w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia względem rzeczy będących przedmiotem oferty. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. 4.3. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zgonie z poglądem orzecznictwa i doktryny, interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 248). Pojęcie interesu prawnego, z którego wywodzi się legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić w oparciu o normy prawa materialnego. Dany podmiot posiada interes prawny wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu (wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, CBOIS). W wyroku NSA z 9 marca 1994 r., sygn. akt III SA 1434/93 (niepubl.), stwierdzono, że legitymację strony określają przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Odnosząc powyższe do sytuacji prawnej skarżącego, z której wywodzi on swój interes prawny, należy wskazać, że podstawowym skutkiem prawnym złożenia oferty w rozumieniu art. 66 § 1 k.c. jest powstanie stanu związania ofertą. Oznacza to, że po otrzymaniu oferty jej adresat – oblat – staje się jedynym podmiotem decydującym o zawarciu lub niezawarciu umowy. Przyjęcie przez oblata oferty skutkuje zawarciem umowy. Odmowa przyjęcia oferty lub upływ czasu związania skutkuje tym, że umowa nie zostanie zawarta – ustaje też wówczas stan związania (B. Łukańko [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, cz. 2 (art. 56–125), red. J. Gudowski, Warszawa 2021, art. 66.). Złożenie oferty stanowi zatem czynność prawną między dwoma podmiotami. Jedynym roszczeniem, jakim dysponuje oblat jest roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży. Z art. 66 § 1 i § 2 k.c. nie można wywieść uprawnienia oblata do żądania wydania zaświadczenia przez organ względem rzeczy, która stanowi przedmiot oferty. Należy zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że chęć nabycia rzeczy nie kreuje żadnych praw do tej rzeczy, brak jest aktualnego i realnego prawa lub obowiązku strony w stosunku do tej rzeczy. Nie można zatem mówić o interesie prawnym potencjalnego nabywcy. Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 28 (błędnie wskazany przez stronę jako art. 27) w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. 5. Biorąc pod uwagę, że na podstawie dostarczonych przez skarżącego danych organ nie ma możliwości wydania zaświadczenia, jak również skarżącemu nie przysługuje interes prawny w jego uzyskaniu, należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.