II OSK 912/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 557/22 w sprawie ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 26 września 2022 r., znak: SKO.PZ-71/5210/400/2022 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 557/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, z dnia 26 września 2022 r., znak: SKO.PZ-71/5210/400/2022, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ administracji II instancji przepisów postępowania administracyjnego poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności poprzez uznanie, że podział jednej z działek objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzasadniał uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy wspomniana zmiana nastąpiła po wydaniu decyzji organu I instancji i nie stanowiła uzasadnionej podstawy do jej uchylenia. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprzeciwu, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a., jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Należy zatem poddać analizie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95). Materialną podstawę sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przepisy art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), dalej także: "u.p.z.p." Rozumienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. nie może abstrahować od wynikającej z norm art. 138 § 1 i 2 K.p.a. zasady reformatoryjnego modelu postępowania odwoławczego, a także ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Pierwsza z tych zasad oznacza, że organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną, co skutkuje tym, że rozstrzyga sprawę według stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania. Skoro elementem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie rodzaju inwestycji (art. 54 pkt 1 u.p.z.p.), warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.) oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), to w dacie wydania zaskarżonej decyzji teren inwestycji powinien być przedstawiony na mapie zasadniczej zgodnie ze stanem rzeczywistym, a więc aktualnym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy. O ile po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, tak jak w niniejszej sprawie, na skutek podziału nieruchomości, przedstawienie terenu w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stało się nieaktualne, utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznaczałoby wejście do obrotu prawnego rozstrzygnięcia niezgodnego ze stanem faktycznym i prawnym. Nie jest przy tym istotne, że stan ten, co do terenu inwestycji, został w decyzji organu pierwszej instancji przedstawiony prawidłowo. Podkreślić trzeba, że niezgodność decyzji ze stanem ewidencyjnym nie ogranicza się jedynie do numeracji działek. Podział działki nr [...] na działki [...], [...] i [...] pociąga za sobą konsekwencje merytoryczne. Z ewentualnej decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie wynikałoby jasno jaki jest teren lokalizacji inwestycji, tzn. na jakiej działce, bądź działkach inwestycja jest planowana. Nadto, ponownego rozważenia wymaga ustalenie możliwości lokalizacji inwestycji z punktu widzenia zgodności z wymogami, o których mowa w art. 52 i nast. u.p.z.p., a także z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Ponownie ustalić należy obszar oddziaływania inwestycji. Powtórzyć zatem można, że nie jest w tej sytuacji możliwe wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest także możliwe rozwiązanie tego problemu o charakterze materialnym w drodze decyzji refomatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie ze stanem prawnym określenie terenu inwestycji jest jednym z warunków merytorycznego rozpatrzenia wniosku (art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z uwagi na wnioskowy charakter postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w razie zmiany istotnych elementów wniosku, wnioskodawca obowiązany jest złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Jak wskazano w orzecznictwie, zmiana istotnych elementów wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a odnoszących się do granic terenu inwestycji i jej cech charakterystycznych nie może być dokonana na etapie postępowania odwoławczego. Konieczne jest bowiem zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji, a wykroczenie przez organ odwoławczy poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Niewątpliwie zaś zmiana istotnych elementów wniosku, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powoduje, że organ odwoławczy uwzględniając zmianę wniosku dokonaną już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji nie orzekałby w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2482/10). Instrumentem pozwalającym na ponowienie postępowania administracyjnego jest decyzja oparta na dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Ewentualna modyfikacja wniosku należy do inwestora. Z poprzedzających uwag wynika, że zmiana wniosku powinna uwzględniać stan prawny wynikający z podziału działki nr [...], a co za tym idzie, teren inwestycji należy określić w zgodzie z aktualnymi zapisami ewidencji gruntów. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a nawiązującej do orzecznictwa, można skonstatować, że do sytuacji faktyczno-prawnej niniejszej sprawy nie można porównywać stanów wynikających ze zmian w ewidencji gruntów dokonanych po wydaniu decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia zgodność projektu budowlanego z decyzją lokalizacyjną, uwzględniając zmiany dokonane po ostatecznym wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Jest oczywiste, że zmiany ewidencyjne dokonane po uzyskaniu przez decyzję o warunkach zabudowy waloru ostateczności nie mają wpływu na legalność tej decyzji. Do obrotu prawnego, w takiej sytuacji, weszła decyzja lokalizacyjna zgodna ze stanem faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie do zmian ewidencyjnych doszło w trakcie postępowania administracyjnego. Brak procesowej reakcji, w postaci decyzji kasacyjnej, organu odwoławczego, skutkowałby wejściem do obrotu decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym i prawnym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.