II OSK 912/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 735/21 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr 185/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 735/21 oddalił skargę M.J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr 182/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 22 maja 2020 r. P. sp. z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: "PINB") w sprawie obiektu budowlanego zlokalizowanego na eksploatowanej infrastrukturze gazowej średniego ciśnienia na działce nr [...] w miejscowości M. przy ul. [...], gmina W.. W ww. piśmie stwierdzono, że lokalizacja obiektu budowlanego na działce nr [...] przy ul. [...] w M. jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640; dalej: "Rozporządzenie"). Ponadto w piśmie podniesiono, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333; dalej: "pr. bud." lub "ustawa Prawo budowlane") budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała zgłoszenia właściwemu organowi oraz że na podstawie art. 30 ust. 2 pr. bud. do zgłoszenia należy dołączyć w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W związku z powyższym w piśmie stwierdzono, że "właściciel nieruchomości przed budową przedmiotowego budynku nie uzgodnił z naszym zakładem jego lokalizacji, co stanowi naruszenie przytoczonego wyżej przepisu. Nadmieniamy, że lokalizacja przedmiotowego obiektu budowlanego na infrastrukturze gazowej utrudnia nam wykonywanie podstawowych czynności eksploatacyjnych, przede wszystkim kontrolę szczelności gazociągu. Ze względu na powyższe zwrócono się do PINB o podjęcie działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami". W dniu 21 lipca 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne w sprawie obiektów budowlanych na działce ewidencyjnej nr [...] w M. Z kontroli sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2020 r., nr 906/2020, znak: PINB-I- 5160.233.20.48 PINB wstrzymał inwestorowi – M.J. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym o funkcji gospodarczo-garażowej znajdującej się na dz. nr [...] w M. z powodu kolizji obiektu budowlanego z gazociągiem średniego ciśnienia, co skutkowało naruszeniem przepisów Rozporządzenia. Następnie PINB decyzją nr 23/2021 z dnia 2 lutego 2021 r. nałożył na M.J., inwestora robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-garażowej na dz. nr [...] w m. M., gm. W., obowiązek wykonania w porozumieniu z P. sp. z o.o. rozbiórki obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-garażowej o konstrukcji blaszanej i wymiarach 4,0 m x 5,5 m, wysokości 2,56 m, na dz. nr [...] w m. M., gm. W. Po rozpatrzeniu odwołania M.J. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "MWINB") decyzją nr 185/2021 z dnia 23 kwietnia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 pr. bud., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. MWINB wskazał, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego o funkcji gospodarczo-garażowej o konstrukcji blaszanej. MWINB wskazał przy tym, że z analizy art. 28-31 pr. bud. regulującego legalną możliwość podjęcia robót budowlanych wynika, że budowa budynku gospodarczo-garażowego o konstrukcji blaszanej i wymiarach 4,0 m x 5,5 m, wysokości 2,56 m nie wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, jednak zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 pr. bud. wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z akt sprawy w rejestrach zgłoszeń niewymagających pozwolenia na budowę w 2017 roku odnotowano inwestycję: "Budowa budynku gospodarczo-magazynowego oraz garażowego na działce nr [...] w miejsc. M., gmina W.", której inwestorem była M.J. W ocenie organu drugiej instancji, PINB słusznie wskazał, że zastosowanie będzie miał również przepis art. 30 ust. 2a, na podstawie którego do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenia, uzgodnienia, opinie czy inne dokumenty, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw lub ich kopie. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia ww. przepisu, gdyż M.J. nie dokonała uzgodnień lokalizacji przedmiotowego obiektu z P. sp. z o.o., a jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek o funkcji gospodarczo-garażowej zlokalizowany jest na gazociągu średniego ciśnienia. Organ drugiej instancji wskazał, że podstawą skarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. – w niniejszej sprawie obiekt budowlany o funkcji gospodarczo-garażowej o konstrukcji blaszanej został zrealizowany z naruszeniem obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisów § 10 w zw. z § 2 pkt. 30 Rozporządzenia. Stąd w ocenie MWINB w zaistniałym stanie faktycznym sprawy budowa przedmiotowego budynku jest niedopuszczalna, z uwagi na usytuowanie go na gazociągu średniego ciśnienia. Usytuowanie obiektu budowlanego bezpośrednio na gazociągu stwarza stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że PINB prawidłowo wskazał M.J. – inwestora robót budowlanych jako adresata orzeczonego nakazu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła M.J., zarzucając organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego, niepodjęciu inicjatywy dowodowej pomimo spostrzeżeń strony zawartych w odwołaniu na decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażającej się zwłaszcza poprzez brak ustalenia w jaki sposób zabudowanie strefy kontrolowanej spornym obiektem budowlanym stanowi zagrożenie życia ludzi lub mienia i niezebraniu odpowiednich dowodów (m.in. opinii biegłych) niezbędnych do ustalenia, czy odległość obiektu i sieci gazowej zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia; b) art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej, poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania, bezkrytyczne powielenie stanowiska organu pierwszej instancji, nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, naruszenie równowagi w zakresie uwzględnienia sprzecznych postępowania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to § 10 ust. 3 i 4 Rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że istnieje bezwzględny zakaz zabudowy w strefie kontrolowanej, w sytuacji gdy z jego treści wynika, iż istnieje możliwość uzgodnienia sposobu wykonania prac dopuszczając ewentualność zabudowy stref kontrolowanych, pod pewnymi warunkami. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji MWINB i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie decyzji MWINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd stwierdził, że organ nadzoru budowlanego w dniu 3 grudnia 2020 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Materialnoprawną podstawą tego rozstrzygnięcia był art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud. Co istotne, przesłanką kontrolowanego postępowania nie było prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane), co zdaje się sugerować skarga, ale prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych "w przepisach". Sąd wskazał także, że decyzja organu pierwszej instancji nakazująca rozbiórkę spornego budynku została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że w końcowym fragmencie uzasadnienia tej decyzji organ wskazał, że usytuowanie spornego budynku na sieci gazociągu może powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, co prawdopodobnie doprowadziło skarżącą do wniosku, że taka była przesłanka wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Podobne sformułowanie zostało zawarte w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji (str. 3). Jednak, zdaniem Sądu, były to jedynie uwagi natury ogólnej, z którymi nie sposób się nie zgodzić – w ocenie Sądu posadowienie budynku na gazociągu, obiektywnie rzecz ujmując, nie jest bezpieczną lokalizacją. Takie sformułowanie nie zmienia jednak podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Jednocześnie Sąd podkreślił, że sporny budynek nie tylko jest zlokalizowany w strefie kontrolnej gazociągu, ale po prostu zlokalizowany jest na gazociągu. Nie jest tak, że budynek w jakimś stopniu "zahacza" o strefę – po prostu nitka gazociągu biegnie pod nim. Tym samym nie są uzasadnione zarzuty skargi o braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, niezebraniu wyczerpującego materiału dowodowego odnoszące się do tego, że organ nie zbadał rzeczywistego zagrożenia dla ludzi i mienia np. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w tym zakresie. Stąd w ocenie Sądu w niniejszej sprawie stan faktyczny w zasadzie jest niesporny: budynek gospodarczy jest posadowiony na gazociągu średniego ciśnienia, nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, został przez skarżącą objęty zgłoszeniem dokonanym w dniu 9 marca 2017 r. do Starosty Powiatu Krakowskiego, do zgłoszenia nie załączono uzgodnienia sposobu wykonania robót z właściwym operatorem sieci gazowej, bo uzgodnienie to nie zostało nigdy dokonane, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł od tego zgłoszenia sprzeciwu. Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ wypowiedział się, jakie przepisy zostały naruszone lokalizacją budynku: art. 30 ust. 2a ustawy Prawo budowlane w związku z § 10 ust. 2, 3, 4 Rozporządzenia i przywołał treść § 10 ust. 2, 3, 4 Rozporządzenia. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a związane jest z treścią art. 5 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych. Sąd zgodził się, że Rozporządzenie zastosowanie znajdzie w głównej mierze "przy projektowaniu, budowie, przebudowie sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego" (§ 1), jednak akurat § 10 skierowany jest również do inwestorów, którzy swoje zamierzenia chcą realizować w sytuacji, gdy sieci gazowe zostały już wybudowane i istnieją w terenie. Z treści § 10 Rozporządzenia wynika, że w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych oraz że wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Sąd odniósł się także do wskazania skarżącej na możliwość legalizacji budynku, w tym na "alternatywne możliwości przewidziane przez przepisy prawa", tj. art. 9 ustawy Prawo budowlane dopuszczającego możliwość odstąpienia od przepisów techniczno-budowlanych. Jak wskazał Sąd, i co wynika z treści art. 9 ust. 2 in fine ustawy Prawo budowlane, możliwość uzyskania odstąpienia jest możliwa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie art. 9 ust. 5 jednoznacznie wskazuje, że odstępstwa nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a, a na podstawie tych przepisów toczy się kontrolowane postępowanie. Stąd nie jest możliwe oczekiwane przez skarżącą działanie organu prowadzące do legalizacji budynku poprzez uzyskanie odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych w tym postępowaniu. Sąd wskazał, że organ błędnie przytoczył aktualne brzmienie przepisu art. 30 ust. 2a pkt 3 pr. bud. W dacie dokonywania zgłoszenia, tj. w marcu 2017 r. nie było jednostki redakcyjnej art. 30 ust. "2a". W ocenie Sądu ta pomyłka nie ma jednak istotnego znaczenie, skoro także z przepisu obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia wynikało, że uzgodnienie winno zostać do zgłoszenia dołączone. Sąd stwierdził także, że nie jest istotne, czy skarżąca o przebiegu gazociągu wiedziała czy nie – istotne jest, że posadowiła na nim budynek. Kwestie związane z zawinieniem, odpowiedzialnością czy innymi kwestiami charakterystycznymi dla prawa cywilnego nie wpływają na rozstrzygnięcie organu. W zakończeniu Sąd przywołał treść art. 51 ust. 1 pr. bud., który daje organom nadzoru budowlanego trzy rozłączne możliwości działania, przy czym określony w pkt 3 "obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego" w niniejszej sprawie w ogóle nie może mieć zastosowania. Sąd odniósł się także do pozostałych dwóch możliwości określonych w pkt 1 i w pkt 2 art. 51 pr. bud. Wskazując przy tym, że wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe, bo roboty zostały zakończone, a obiekt jest użytkowany. Z kolei doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego również nie jest nakazem adekwatnym, bo w sprawie problem nie dotyczy robót wykonanych w istniejącym już obiekcie o określonym "stanie poprzednim", ale o pierwotne jego wybudowanie na gazociągu. Podobnie nie jest technicznie możliwe wydanie nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – bo nie ma innego sposobu doprowadzenia obiektu posadowionego na gazociągu do stanu zgodnego z prawem jak tylko usunięcie go z gazociągu. W tej sytuacji jedynym rozstrzygnięciem, jakie mogło zostać wydane, był nakaz rozbiórki. Na marginesie Sąd wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjęcie zgłoszenia bez sprzeciwu nie stanowi przeszkody do prowadzenia następnie postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając: I. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."): a) naruszenie prawa materialnego, a to § 10 ust. 3 i 4 Rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że istnieje bezwzględny zakaz zabudowy w strefie kontrolowanej, w sytuacji gdy z treści tego przepisu wynika, iż istnieje możliwość uzgodnienia sposobu wykonania prac i ewentualność zabudowy stref kontrolowanych, pod pewnymi warunkami, a taka wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie – wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 540/18; b) naruszenie prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 10 ust. 3 i 4 Rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wystarczające jest powołanie się na okoliczność, że roboty budowane są wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, w sytuacji gdy organy administracji są zobowiązane w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a taka wykładnia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie - m.in. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r., ll OSK 281/21; II. w trybie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie i akceptację zaniechań organu administracji przejawiających się w niezebraniu wystarczającej ilości materiału dowodowego, który przesądziłby, czy zabudowanie strefy kontrolowanej spornym obiektem budowlanym stanowi zagrożenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia i niezebraniu odpowiednich dowodów (m.in. opinii biegłych), co skutkowało w konsekwencji błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organem, że posadowienie budynku na gazociągu nie jest bezpieczną lokalizacją. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów pierwszych ze wskazanych przepisów, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwa jest ocena trafności zastosowania przepisów prawa materialnego. Nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mających wyrażać się w akceptacji przez Sąd pierwszej instancji zaniechań organu administracji przejawiających się w niezebraniu wystarczającej ilości materiału dowodowego, który przesądziłby, czy zabudowanie strefy kontrolowanej spornym obiektem budowlanym stanowi zagrożenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia i niezebraniu odpowiednich dowodów (m.in. opinii biegłych), co skutkowało w konsekwencji błędnym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji w ślad za organem, że posadowienie budynku na gazociągu nie jest bezpieczną lokalizacją. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy administracji w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej i należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy wyjaśniły stan faktyczny w zakresie niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że stan faktyczny niniejszej sprawy jest niesporny: budynek gospodarczo-garażowy o konstrukcji blaszanej i wymiarach 4,0 m x 5,5 m, wysokości 2,56 m został posadowiony na gazociągu średniego ciśnienia. Nie wymagał przy tym uzyskania pozwolenia na budowę, a jego budowa została zgłoszona przez skarżącą kasacyjnie w dniu 9 marca 2017 r. do Starosty Powiatu Krakowskiego, do zgłoszenia nie załączono uzgodnienia sposobu wykonania robót i miejsca posadowienia budynku z właściwym operatorem sieci gazowej (co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i tak nie konwalidowałoby wadliwości wzniesienia obiektu budowlanego, o czym w dalszej części uzasadnienia). Jednocześnie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł w stosunku do tego zgłoszenia sprzeciwu. Co więcej, przedmiotowy gazociąg został posadowiony legalnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 9 grudnia 2016 r. (nr ew: AB.III-W.1.1356.2016). Oznacza to, że decyzja o pozwoleniu na budowę gazociągu została wydana około trzy miesiące przed zgłoszeniem budowy przez skarżącą kasacyjnie, przy czym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest bez znaczenia, czy skarżąca kasacyjnie była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę gazociągu. Należy zgodzić się przy tym z Sądem pierwszej instancji, że materialnoprawną przesłanką postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych był art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud., tj. powodem wydania postanowienia było wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Podstawą wydania postanowienia nie był art. 50 ust. 1 pkt 2 pr. bud., tj. wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Nie zmienia to jednak faktu, że PINB (a za nim MWINB) w oparciu o ustalony materiał dowodowy był uprawniony do stwierdzenia, że usytuowanie spornego budynku na gazociągu może powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Stąd nie można się zgodzić z tezą wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji, jakoby dokonana ocena przez organy obu instancji, że usytuowanie spornego budynku na gazociągu może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, była jedynie uwagą natury ogólnej. Organy nadzoru budowlanego w oparciu o ustalony stan faktyczny dokonały takiej oceny i wbrew argumentom skarżącej kasacyjnie do dokonania takiej oceny nie była potrzebna specjalistyczna opinia biegłego. Podkreślić także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny taką ocenę w pełni podziela. Mając na uwadze poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, których skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego są niezasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do drugiego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 10 ust. 3 i 4 Rozporządzenia, należy wskazać, że po pierwsze zarzut ten został skonstruowany i uzasadniony nieprawidłowo. Art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż materialnoprawną podstawą wydawanej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. regulujący wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stąd ewentualnie naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane mogłoby polegać na jego niezastosowaniu, co nie zostało jednak wyjaśnione przez skarżącą kasacyjnie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 6) przedstawiając argumentację przemawiającą za naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 10 ust. 3 i 4 Rozporządzenia zostało przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych w przedmiocie art. 50 ust. 1 pkt 2 pr. bud., a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zarzutów skargi kasacyjnej i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w zakresie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu skarżący kasacyjnie musi wskazać, na czym polegało jego naruszenie, gdyż przepisy prawa można naruszyć na wiele sposobów. Sposób naruszenia powinien być wskazany konkretnie, nie ogólnikowo, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się, precyzowania czy też uzupełniania postawionych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1208/19). Naczelny Sąd Administracyjny nie może przy tym zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Na marginesie należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do zarzutu przedstawionego w skardze uzasadnił, że wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. byłoby technicznie niemożliwe, skoro nie ma innego sposobu doprowadzenia obiektu posadowionego na gazociągu do stanu zgodnego z prawem, jak tylko usunięcie go z gazociągu w wyniku realizacji obowiązku wynikającego z nakazu rozbiórki. Tę argumentację należy podzielić. Również pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie, tj. zarzut naruszenia § 10 ust. 3 i 4 Rozporządzenia. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym przyjęciu, że istnieje bezwzględny zakaz zabudowy w strefie kontrolowanej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z treści tego przepisu wynika, iż istnieje możliwość uzgodnienia sposobu wykonania prac i ewentualność zabudowy stref kontrolowanych, pod pewnymi warunkami, a taka wykładnia ma znajdować potwierdzenie w orzecznictwie. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Na wstępie należy wskazać, że przywołany przez skarżącą kasacyjnie wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 540/18 na poparcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej był kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 881/19). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną podzielił jej zarzuty związane z wadliwą wykładnią § 10 ust. 3 i 4 Rozporządzenia dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w tamtej sprawie i przyjął, że wznoszenie obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej (w tym bezpośrednio na gazociągu) nie podlega uzgodnieniu, o którym mowa w § 10 ust. 4 Rozporządzenia, ponieważ jest to niedopuszczalne stosownie do § 10 ust. 3 Rozporządzenia. Stąd obiekty budowlane wzniesione z naruszeniem tego zakazu nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, lecz muszą zostać rozebrane. Zgodnie z § 2 pkt 30 Rozporządzenia przez strefę kontrolowaną należy rozumieć obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Jednocześnie na podstawie § 10 ust. 3 Rozporządzenia w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Z kolei na podstawie ust. 4 tej jednostki redakcyjnej w strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela tezę przedstawioną we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 r., że samo naruszenie zakazu z § 10 ust. 3 Rozporządzenia oznacza, że występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Wynika to z faktu, że celem Rozporządzenia jest zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, w tym niebezpieczeństwom polegającym na wznoszeniu obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu czy też – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – bezpośrednio na gazociągu. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem skarżącej kasacyjnie i Sądu pierwszej instancji, że zakaz wynikający z ust. 3 § 10 Rozporządzenia powinien być interpretowany w kontekście § 10 ust. 4 in fine, w którym wprowadzono regułę dotyczącą działań, które nie zostały objęte wspomnianym zakazem. Reguła ta sprowadza się do tego, że wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. W oczywisty sposób przedmiotem takiego uzgodnienia mogą być tylko te prace, jakie nie zostały zabronione przepisem prawa powszechnie obowiązującego, w tym § 10 ust. 3 Rozporządzenia. W innym wypadku § 10 ust. 3 Rozporządzenia zawierałby normę pustą, gdyby o możliwości podejmowania zakazanych nim działań i tak miał rozstrzygać operator w drodze uzgodnienia dokonywanego na podstawie § 10 ust. 4 Rozporządzenia. W efekcie oba analizowane ustępy § 10 odnoszą się do odrębnych sytuacji. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumenty zawarte w przywołanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 r., że wznoszenie obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej (w tym bezpośrednio na gazociągu) nie podlega uzgodnieniu, o którym mowa w § 10 ust. 4 Rozporządzenia, ponieważ jest to niedopuszczalne stosownie do § 10 ust. 3 Rozporządzenia. Z tego względu obiekty budowlane wzniesione z naruszeniem tego zakazu nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, lecz muszą zostać rozebrane. Na marginesie tylko należy wskazać, że nie ma przy tym znaczenia, że kontrolowany obiekt budowlany jest obiektem budowlanym o funkcji gospodarczo-garażowej o konstrukcji blaszanej, tj. jak pośrednio sugeruje skarżąca kasacyjnie, że z uwagi na gabaryty i materiał, z którego został on zbudowany, może nie dochodzić do zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Lokalizacja jakiegokolwiek obiektu budowlanego bezpośrednio na gazociągu rodzi takie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, ponieważ w takim wypadku nie może być mowy o zachowaniu bezpiecznej od niego odległości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 415/18 , w którym Sąd doszedł do tożsamego wniosku w sytuacji realizacji szklarni na gazociągu). Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów Sąd oparł o art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.