II OSK 912/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Go 619/19 w sprawie ze skargi K. W . i J. W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr WOK.7721.78.2019.MKrz w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 619/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę K. W. i J. W. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr WOK.7721.78.2019.MKrz, w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. W. i J. W. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 2 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a., przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wydanego wyroku do części zarzutów postawionych przez skarżących decyzji organu administracyjnego II instancji, tj. do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., a także art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 79 K.p.a., co stanowi istotne uchybienie procesowe, albowiem świadczy, iż Sąd nie rozpoznał skargi dokładnie, wnikliwie i zgodnie z prawem, - art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 79 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu i zaniechaniu poinformowania skarżącej K. W. o terminie oględzin obiektu budowlanego, a także ograniczeniu się wyłącznie do poinformowania stron o wszczęciu postępowania i zawiadomienia wówczas o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie, a tym samym uniemożliwieniu skarżącym zapoznania się z aktami postępowania po jego zakończeniu i po skompletowaniu całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art.10 § 1 K.p.a. i pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz niemożnością obrony swoich interesów. II. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji pomimo niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a same decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa poprzez potraktowanie niniejszej sprawy w sposób schematyczny, a nie indywidualny, a także ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do przytoczenia przepisów prawa bez jakiegokolwiek merytorycznego ustosunkowania się do nich. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 79 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu i zaniechaniu poinformowania skarżącej K. W. o terminie oględzin obiektu budowlanego, a także ograniczeniu się wyłącznie do poinformowania stron o wszczęciu postępowania i zawiadomienia wówczas o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie, a tym samym uniemożliwieniu skarżącym zapoznania się z aktami postępowania po jego zakończeniu i po skompletowaniu całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. i pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz niemożnością obrony swoich interesów. Najpierw wskazać trzeba, że zgodnie z art. 73 § 1 K.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Wnoszący kasację nie podjęli nawet próby wykazania, że organy odmówiły im wglądu w akta sprawy lub też odmówiły im sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Twierdzenie o naruszeniu art. 73 § 1 K.p.a. jest zatem bezpodstawne. Czym innym jest wywiązanie się organu z obowiązku określonego w art. 10 § 1 K.p.a. oraz w art. 79 § 1 i 2 K.p.a. W myśl art. 79 § 1 K.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Natomiast według art. 79 § 2 K.p.a., strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Wnoszący kasację nie sprecyzowali, który z przepisów art. 79 K.p.a. został ich zdaniem naruszony. Jest to wadliwość w zakresie konstrukcji podstawy kasacji. Zakres przedmiotowy obu przepisów art. 79 § 1 i 2 K.p.a. nie jest przecież tożsamy. Z uwagi na treść opisu naruszenia możliwe jest odniesienie się do braku poinformowania skarżącej K. W. o terminie oględzin. Jest to okoliczność należąca do obowiązku objętego dyspozycją art. 79 § 1 K.p.a. Niewątpliwie doszło w tym zakresie do naruszenia prawa procesowego. Naruszenie tego rodzaju stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że analizowane uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że wpływ uchybienia procesowego na wynik sprawy, w tym także uchybienia polegającego na braku zawiadomienia o terminie oględzin, ocenić należy z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności sprawy. Skupiając się na tych okolicznościach zauważyć od razu trzeba, że K. W. wzięła udział w oględzinach w dniu 27 lutego 2019 r., o których jej nie zawiadomiono. O oględzinach zawiadomiono jej męża J. W., który także brał udział w oględzinach. W trakcie oględzin ustalono istnienie dwóch obiektów budowlanych, daty ich budowy, a także istnienie po stronie J. i K. W. tytułu współwłasności działki nr [...], na której wykonano obiekty, w tym garaż oznaczony nr [...]w protokole oględzin. Ustalono również, że właściciele nie posiadają żadnych dokumentów związanych z budową (zgłoszenie, pozwolenie). Okoliczności tych nie zakwestionowano w odwołaniu, ani w skardze do WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Podnoszono w tych dokumentach procesowych, pomijając brak zawiadomienia K. W. o oględzinach, poruszony w skardze, okoliczności wskazujące, zdaniem skarżących, na możliwość uruchomienia procedury legalizacyjnej (dokonanie podziału nieruchomości po wybudowaniu garażu, istnienie w obiekcie miejsca lęgowego ptaków chronionych, konieczność respektowania zasady proporcjonalności, a więc rozważenia najpierw możliwości legalizacji). Ponadto, w trakcie postępowania administracyjnego i sądowego skarżący nie wykazali aby niezawiadomienie K. W. o oględzinach wywołało konkretne negatywne skutki w zakresie obrony jej praw. Do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. nie doszło także na skutek braku powiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego. Świadczy o tym przede wszystkim przebieg czynności procesowych. Kontrolowane w postępowaniu sądowym jest działanie organów nadzoru budowlanego. Do wszczęcia postępowania doszło zatem z chwilą przeprowadzenia pierwszej czynności w sprawie, tj. oględzin (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 378). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wystosowane do stron w dniu 8 kwietnia 2019 r. potwierdza wcześniejsze wszczęcie postępowania, przy czym data sporządzenia pisma, w sytuacji przeprowadzenia oględzin w dniu 27 lutego 2019 r., nie może być traktowana w niniejszej sprawie jako data wszczęcia postępowania. Byłoby to sprzeczne z rzeczywistym przebiegiem czynności procesowych. W piśmie z dnia 8 kwietnia 2019 r. powiadomiono strony nie tylko o wszczęciu postępowania, ale także o wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Taką możliwość strony miały aż do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, co nastąpiło dopiero w dniu 18 czerwca 2019 r. Podkreślić trzeba, że zasadniczy materiał dowodowy został zebrany przed wystosowaniem do stron pisma z dnia 8 kwietnia 2019 r. Po tej dacie dołączono dla sprawy mapę z dnia 17 czerwca 2019 r. obrazującą położenie obu obiektów będących przedmiotem oględzin, przy czym mapa ta potwierdza ustalenie poczynione w trakcie oględzin, według którego, oba budynki usytuowane są przy granicy działki nr [...]. Następnie odnotować należy, że brak odrębnego zawiadomienia o zakończeniu czynności procesowych nie uniemożliwił stronom wniesienie odwołania. Nie wykazali oni także aby brak ten miał wpływ na możliwości w zakresie obrony własnych praw. W konsekwencji, także w tej mierze nie doszło do naruszenia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z protokołu rozprawy, po złożeniu sprawozdania przez sędziego sprawozdawcę przewodniczący zamknął rozprawę, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Jest oczywiste, że poprzez zarzut naruszenia art. 113 § 1 P.p.s.a. nie można zwalczać naruszeń w zakresie postępowania wyjaśniającego. Z ewentualnymi uchybieniami w zakresie postępowania wyjaśniającego nie ma związku art. 141 § 2 P.p.s.a. powołany w podstawie kasacji, podnoszącej "nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wydanego wyroku do części zarzutów postawionych przez skarżących decyzji organu administracyjnego II instancji, tj. do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., a także art. 73 § 1 K.p.a. oraz art. 79 K.p.a., co stanowi istotne uchybienie procesowe, albowiem świadczy, iż Sąd nie rozpoznał skargi dokładnie, wnikliwie i zgodnie z prawem". Przepis art. 141 § 2 P.p.s.a. stanowi przecież, że w sprawach, w których skargę oddalono, uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku sporządza się w terminie czternastu dni od dnia zgłoszenia wniosku. Obowiązek odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze wywodzony jest natomiast z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. W związku z tym zauważyć można, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Stwierdził, powołując się na orzecznictwo, że uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Uznał, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała takiego związku. Dodał, że skarżąca K. W. brała udział w oględzinach. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi oraz utrzymaniu w obrocie prawnym decyzji organów obu instancji pomimo niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Skarżący w opisie naruszenia nie skonkretyzowali okoliczności faktycznych, które świadczyć by miały o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu wskazali zaś podniesioną w odwołaniu okoliczność w postaci znajdowania się w garażu siedlisk i budek lęgowych ptaków. Powołali się na art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1348). Stwierdzili, że istnieje realne niebezpieczeństwo zniszczenia gniazd oraz zniszczenia jaj, śmierci piskląt wskutek rozbiórki garażu. W związku z tym najpierw odnotować trzeba, że skarżący nie podnieśli materialnej podstawy kasacji, mimo że w osnowie skargi kasacyjnej przywołali nie tylko art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale także art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Niezależnie od tego, warto dodać, że ustanowione w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nakazy i zakazy dotyczące ochrony zwierząt nie mogą być ignorowane w procedurze usuwania samowoli budowlanej. Nie stanowią one jednak przeszkody do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Jak stwierdzono w orzecznictwie na tle egzekucji obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wobec uzyskania informacji o możliwości przebywania w spornym budynku gatunku zwierzęcia objętego ochroną ścisłą wszystkie podmioty wykonujące dobrowolnie (w tym skarżący lub osoby działające na jego zlecenie) lub przymusowo (podmioty działające na zlecenie organu egzekucyjnego) mają obowiązek przestrzegania w toku podejmowania czynności wykonawczych zmierzających do rozebrania spornego budynku zakazów wynikających z art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. W razie stwierdzenia, że może dojść do ich naruszenia osoby są zobowiązane do przerwania czynności wykonawczych w celu uzyskania od właściwego organu (regionalnego dyrektora ochrony środowiska) zezwolenia na wykonanie powyższych czynności, które podlegają zakazom (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2365/19). Nie oznacza to jednak niewykonalności obowiązku. Osoba zobowiązana do wykonania obowiązku rozbiórki powinna podjąć wszelkie działania zmierzające do tego wykonania w ramach obowiązującego prawa. O ile w systemie prawa istnieją normy umożliwiające zwolnienie od zakazu, dopiero po wyczerpaniu stosownego trybu, możliwa jest ocena o braku przeszkód do wykonania nakazu rozbiórki lub ewentualnej niewykonalności obowiązku. Takie normy są przewidziane w ustawie o ochronie przyrody. W ustawie tej unormowany został tryb udzielania zezwolenia, w stosunku do gatunków objętych ochrona ścisłą, na czynności podlegające zakazom określonym w art. 52 ust. 1. Rozstrzygnięcia w tym zakresie podejmuje regionalny dyrektor ochrony środowiska, na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.