II OSK 91/20

Dnia 12 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1659/18 w sprawie ze skargi P. H. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2018 r., znak: DON.7201.23.2018.JSK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1659/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r., znak: WOP.7722.73.2016.TN, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego – P. H., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB, w Sokółce z dnia 18 października 2016 r., znak: NB.5160.4.2015.AS, ustalające P. H. i I. H. opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku stodoły na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w K.. Wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 22/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny Białymstoku oddalił skargę skarżącego na ww. postanowienie WINB z dnia 29 listopada 2016 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1474/17, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku WSA w Białymstoku. Skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia WINB z 2016 r. Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia WINB. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GINB, powołując się na art. 61a § 1 K.p.a. i uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, wskazał, że z uwagi na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 marca 2017 r. zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia WINB. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zarzuty wskazane przez skarżącego dotyczące ww. postanowienia WINB i okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności były już badane przez Sąd. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, formułując zarzut naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w zakresie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w sytuacji, gdy nie ma ku temu żadnych przesłanek przedmiotowych. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej odrzucenie wobec niewyczerpania trybu zaskarżenia postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1659/18, oddalając skargę, w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący mógł skutecznie wnieść skargę na ww. postanowienie GINB do Sądu Administracyjnego (por. postanowienie WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 1348/17, postanowienie WSA w Gliwicach o sygn. akt III SA/GI 755/17, postanowienia NSA o sygn. akt I OSK 1154/18 oraz I OSK 1269/18). Sąd, przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, powołał się na przesłanki wynikające z art. 61a § 1 K.p.a. i wskazał, że organ administracyjny na wstępnym etapie badania wniosku sprawdza m.in. czy nie zachodzą inne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie wnioskowanego postępowania. Dlatego w tym zakresie organ prawidłowo wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie w tej materii ma to, że postanowienie WINB w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej kwestionowane przez skarżącego, było poddane kontroli sądowoadministracyjnej (ww. wyroki WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 22/17 i NSA o sygn. akt II OSK 1474/17). Okoliczność ta prawidłowo została dostrzeżona i przywołana przez organ. Prawidłowo również została ona oceniona. Organ właściwie bowiem przyjął, iż stanowi ona przeszkodę we wszczęciu postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. Oddalenie bowiem skargi przez sąd administracyjny na objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności akt administracyjny powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego. Na potwierdzenie tej oceny Sąd I instancji powołał się na treść i uzasadnienie uchwały NSA o sygn. akt I OPS 6/09. W ocenie Sądu, zasadnie organ wywiódł, iż skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nie wskazał na takie okoliczności (mogące mieć znaczenie w kontekście art. 156 § 1 K.p.a.), które nie byłyby objęte badaniem przez WSA w Białymstoku, a następnie przez NSA. W takiej zaś sytuacji nie było możliwe przystąpienie do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów i należało zareagować postanowieniem przewidzianym w art. 61a § 1 K.p.a. Sądy obu instancji zaakceptowały, pomimo zarzutów skarżącego, że przedmiotowa stodoła powstała w warunkach samowoli budowlanej po 24 sierpnia 1997 r., a więc pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd nie uwzględnił także zarzutu, że kwestia spornego obiektu była już rozpoznana w postępowaniu legalizacyjnym, którego przedmiotem był inny obiekt. Sądy obu instancji zgodnie także przyjęły, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo do legalizacji spornego obiektu zastosowały art. 48, art. 49 i art. 57f ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Sąd I instancji podkreślił, że warunkiem sine qua non przystąpienia do legalizacji jest ustalenie przez organy, że dany obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Całkowicie więc pozbawionym podstaw prawnych jest twierdzenie skarżącego, że ani WSA w Białymstoku, ani NSA nie zajmowały się kwestią legalności samej budowy koncentrując się wyłącznie na dacie jej realizacji. Poza zaakceptowaniem samego postępowania oraz reżimu prawnego, na podstawie którego się toczy, Sądy wyraźnie w uzasadnieniach swoich wyroków przyjmowały za uzasadnione twierdzenie, że przedmiotowa stodoła powstała jako samowola budowlana. W końcu Sąd wyjaśnił, że wobec charakteru formalnego zaskarżonego postanowienia, kontrola sądowoadministracyjna mogła dotyczyć tylko prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a. (nie mogła zaś obejmować prawidłowości zastosowania przez WINB art. 49 ust 1 i ust 2 w zw. z art. 59f i art. 59g Prawa budowlanego), na podstawie którego to przepisu wydane zostało kwestionowane w trybie nadzoru postanowienie. Zatem, argumentacja skargi przedstawiona w jej uzasadnieniu w tym zakresie, już tylko z tej przyczyny nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd skargi i jej oddalenie oraz niewłaściwe uzasadnienie, a ponadto naruszenie art. 269 § 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie wydania wyroku niezgodnego z wiążącą abstrakcyjną uchwałą NSA w składzie Siedmiu Sędziów o sygn. akt I OPS 6/09, w sytuacji naruszenia przez GINB art. 61a K.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego nieważnościowego, bez dokonania uprzedniej wstępnej oceny, czy występujące naruszenia prawa były przedmiotem oceny sądowej w zakresie: 1. odstąpienia od zbadania, czy popełnienie, w ocenie organów, samowoli budowlanej polegającej na budowie stodoły bez wymaganego pozwolenia na budowę, było przedmiotem kontroli sądowej, 2. odstąpienia od zbadania, czy przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego jedynie w stosunku do części obiektu (stodoły) i wyłączenie z postępowania części gospodarczej stodoły było przedmiotem kontroli sądowej, co skutkowało przeprowadzeniem dwu postępowań legalizacyjnych w stosunku do jednego obiektu budowlanego, było przedmiotem kontroli sądowej, 3. odstąpienia od zbadania, czy przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wbrew woli skarżącego, było przedmiotem kontroli sądowej, 4. odstąpienia od zbadania, czy przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej bez poprzedzenia go postanowieniem legalizacyjnym, było przedmiotem kontroli sądowej. W związku z zarządzeniem z dnia 18 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 269 § 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tym zakresie Sąd I instancji właściwie oddalił skargę "zwykłą" na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak i w sposób spełniający wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnił wyrok. W okolicznościach niniejszej sprawy trafnie zastosowano zasadę prawną wynikającą z uchwały NSA o sygn. akt I OPS 6/09 i nie można w tym zakresie doszukać się wskazywanego naruszenia art. 269 § 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z ta uchwałą "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Mając na względzie treść ww. zasady prawnej należy stwierdzić, że podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności były przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych w ww. wyrokach o sygn. akt II SA/Bk 22/17 i II OSK 1474/17 bądź nie mają znaczenia dla wyniku sprawy. Po pierwsze, ze swej istoty ww. wyroki dotyczyły oceny, że przedmiotem postępowania jest stodoła, która powstała bez pozwolenia na budowę. Jeżeli aktualnie skarżący twierdzi, że było inaczej, to powinien na potwierdzenie swoich twierdzeń wykazać, że przedmiotowy obiekt powstał w oparciu o pozwolenie na budowę. Tego jednak nie uczynił, co czyni argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie gołosłowną, tym bardziej, że w ww. wyrokach Sądy Administracyjne oceniły legalność postępowania organów nadzoru budowlanego w odniesieniu do samowoli budowlanej, daty jej realizacji z uwzględnieniem mocy dowodowej zgromadzonej dokumentacji. Po drugie, poprzednio przedmiotem oceny Sądów Administracyjnych była podnoszona przez skarżącego okoliczność jakoby część stodoły była wcześniej objęta innym postępowaniem legalizacyjnym. W tym zakresie zostało bowiem ocenione, że nie można przyjąć, że budynek ten był przedmiotem legalizacji w innym postępowaniu. Postępowanie, na które wskazuje skarżący, dotyczyło bowiem budynku stanowiącego własność innego właściciela na działce graniczącej z działką skarżącego, a sam fakt, że przedmiotowy budynek jest dobudowany do budynku będącego w przeszłości przedmiotem legalizacji nie daje podstawy do wniosków jakie przedstawia skarżący. Po trzecie z ww. wyroków wynika, że opłata legalizacyjna została orzeczona w związku z tym, że PINB zobowiązał P. H. i I. H. do przedłożenia projektu budowlanego i innych dokumentów niezbędnych do zalegalizowania przedmiotowej stodoły oraz po przedłożeniu przez ww. osoby wymaganej dokumentacji. Te zaś okoliczności wprost wynikają z postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, ponieważ wskazano w nim, że postanowieniem z dnia 19 marca 2015 r., nr NB.5160.4.2015.AS, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB zobowiązał P. H. i I. H. do przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów i opracowań; zaś w dniu 29 września 2015 r. wymagana dokumentacja została przez ww. osoby przedłożona organowi – co umożliwiało prowadzenie dalszego postępowania legalizacyjnego mającego na celu legalizację samowoli budowlanej, w tym ustalenie opłaty legalizacyjnej. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie w poprzednio wydanych wyrokach Sądy Administracyjne nie brały pod uwagę tego, czy przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nastąpiło bez poprzedzenia go "postanowieniem legalizacyjnym", a wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Po czwarte, dla ustalenia opłaty legalizacyjnej nie ma zasadniczo znaczenia "wola skarżącego", co wynika z treści art. 48-49 Prawa budowlanego. Co innego gdy strona w postępowaniu legalizacyjnym wprost oświadczyła, że nie jest zainteresowana legalizacją samowoli budowlanej. Poza tym twierdzenia skarżącego w omawianym zakresie, co do braku jego woli w ustaleniu opłaty legalizacyjnej, nie znajdują potwierdzenia. A mianowicie, jeżeli skarżący w toku postępowania legalizacyjnego przedłożył wymagane do legalizacji dokumenty, to należy uznać, że tym samym miał wolę legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast niezależnie od ustalenia opłaty legalizacyjnej skarżący nie ma obowiązku jej uiszczania. Jest to świadczenie dobrowolne, jednak skutkiem nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w terminie jest wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki, co wynika z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (aktualnie art. 49e pkt 5 Prawa budowlanego). Pomimo tego skarżący w dalszym ciągu kwestionuje legalności postępowania legalizacyjnego, w innym wypadku gdyby nie miał woli legalizacji, w tym uiszczenia opłaty legalizacyjnej – dokonałyby rozbiórki samowoli budowlanej. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne okoliczności, które miałyby przemawiać za zastosowaniem art. 269 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i odstąpieniem od zasady prawnej wynikającej z ww. uchwały o sygn. akt I OPS 6/09. Poza tym podjęcie uchwały abstrakcyjnej na podstawie ww. przepisów jest uzależnione od istniejącego rozbieżnictwa w orzecznictwie co do wykładni przepisów prawa – nie zaś odmienności stanowiska skarżącego, który de facto nie zgadza się prawomocnymi orzeczeniami Sądów Administracyjnych, które zapadły w przedmiocie oceny legalności ustalenia skarżącemu opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji powyższego skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy nie podważył skutecznie oceny Sądu I instancji co do legalności zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji w sposób uprawniony wskazał, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny na objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności akt administracyjny powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego, co potwierdza ww. uchwała NSA o sygn. akt I OPS 6/09. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 269 § 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.