II OSK 904/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 753/20 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr 121.2020 w przedmiocie zakazu eksploatacji części obiektu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 4 grudnia 2020 r., II SA/Gl 753/20 oddalił skargę T.T. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: ŚKWPSP) z 6 kwietnia 2020 r., nr 121.2020 utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej: KMPSP) z 5 lutego 2020 r., nr 14/2020/MZ, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1499 ze zm.), dalej: u.p.s.p., art. 104 § 1 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5 i 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1372 ze zm.), dalej: u.o.p., § 4 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i pkt 4 lit. e, § 6 ust. 1, § 18, § 19 ust. 3 pkt 1 oraz § 32 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 ze zm.), dalej: r.o.p., oraz § 3 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 3 i § 10 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), dalej: r.p.z.w., zakazał T.T., prowadzącemu Firmę [...] w C., jako właścicielowi budynku magazynowego zlokalizowanego przy ul. [...]w miejscowości L., gmina [...], eksploatacji części ww. budynku stanowiącej odrębną strefę pożarową magazynu wyrobów pirotechnicznych ze względu na bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i zagrożenie życia ludzi spowodowane przeprowadzoną zmianą sposobu użytkowania polegającą na podjęciu w budynku działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego bez wymaganej dokumentacji projektowej i bez wydanej przez właściwy organ administracji budowlanej decyzji zezwalającej na użytkowanie przedmiotowego budynku w obecnej formie oraz przy braku spełnienia podstawowych wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, wymagań techniczno-budowlanych i eksploatacyjnych, wskazując, że ww. decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Skarżący T.T. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 9 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 79 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że strona postępowania miała zapewnioną realną możliwość czynnego i świadomego udziału w każdym stadium postępowania, jak również możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również, że brak udziału strony (przez stronę niezawiniony) w oględzinach lokali objętych kontrolą, a także niedopuszczenie dowodu z przesłuchania strony nie stanowiły naruszenia fundamentalnych uprawnień strony postępowania administracyjnego; 2) art. 7 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, podczas gdy w sprawie nie ustalono rodzaju i ilości towarów magazynowanych w objętym kontrolą obiekcie oraz rzeczywistej ilości materiałów pirotechnicznych, jak również nie zostały rozpoznane wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę w odwołaniu od decyzji KMPSP (był to najwcześniejszy moment, kiedy strona mogła wystąpić z wnioskami dowodowymi, przed wydaniem decyzji nie miała bowiem możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych), takie jak: (i) wniosek o dopuszczenie opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej na okoliczność istnienia lub braku bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru, spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego w lokalu przy ul. [...]w L., (ii) wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność spełnienia przez magazyn wymagań techniczno-budowlanych i eksploatacyjnych, (iii) wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu materiałów wybuchowych na okoliczność rzeczywistej ilości materiałów wybuchowych zgromadzonych w ww. lokalu, (iv) wniosek o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy co do części ww. budynku pod względem technicznym i budowlanym i jego możliwości dalszego użytkowania w celu przechowywania innych materiałów niż fajerwerki; 3) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pomimo braku odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji KMPSP zaskarżona decyzja zawiera elementy określone w ww. przepisie; 4) art. 8 w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez przyjęcie, że działanie KMPSP, w szczególności przejawiające się w przedłożeniu stronie postępowania protokołu kontroli do podpisu bez uprzedniego zapewnienia jej czynnego uczestnictwa w czynnościach kontrolnych (w sytuacji, gdy strona została zatrzymana w ramach postępowania karnego) oraz działanie ŚKWPSP spełniały wymogi działania odpowiadającego budowaniu zaufania do organów postępowania; 5) art. 81 § 1a k.p.a. poprzez akceptację niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie metody obliczania wartości prochu w magazynowanych materiałach pirotechnicznych, co w konsekwencji spowodowało następujące błędne ustalenia faktyczne: - przyjęcie bezpośredniości zagrożenia dla życia i zdrowia wielu ludzi i mienia wielkich rozmiarów, pomimo braku wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za takim stwierdzeniem, - co do ilości i rodzaju towarów zgromadzonych w objętym kontrolą obiekcie. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach. Podzielając ustalenia przyjęte przez ŚKWPSP w zakresie zaistnienia w kontrolowanej sprawie warunków nakazujących zakazanie skarżącemu jako właścicielowi budynku magazynowego zlokalizowanego przy ul. [...] w miejscowości L. eksploatacji jego części stanowiącej odrębną strefę pożarową magazynu wyrobów pirotechnicznych ze względu na bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i zagrożenie życia ludzi, Sąd I instancji nie dokonał wadliwej kontroli legalności decyzji z 6 kwietnia 2020 r., ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uchybia ona przepisom procesowym powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy. Zaskarżony wyrok nie został wydany z naruszeniem art. 8 i art. 9 w zw. z art. 10 § 1, art. 79 i art. 86 k.p.a. Z art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, są przy tym obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższe wymaganie jest powiązane z wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. zobowiązaniem zapewnienia stronie przez organ administracji publicznej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przez skarżącego w powiązaniu z ww. przepisami art. 79 k.p.a. stanowi z kolei, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, natomiast art. 86 k.p.a. wskazuje, iż jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Argumentacja stojąca za podniesieniem zarzutu naruszenia w toku prowadzonego postępowania przywołanych kodeksowych zasad ogólnych nie dostarcza podstaw do przypisania Sądowi I instancji błędu w zakresie oceny prawidłowości działań podjętych przez organy PSP. Sąd bowiem wyjaśnił, dlaczego materiał zawarty w aktach sprawy nie potwierdza stawianych organom PSP zarzutów, sam zaś fakt, że z uwagi na przyjęte ustalenia organy musiały się posłużyć instrumentem ingerującym w przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości (odstąpienie od eksploatacji części należącego do niego obiektu budowlanego) i nakaz ten powinien podlegać natychmiastowemu wykonaniu nie może samo z siebie prowadzić do wniosku o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej czy zasady informowania. Powyższa ocena dotyczy również zarzutu naruszenia w sprawie reguł, w oparciu o które dokonywane są w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym ustalenia dowodowe, albowiem jego nieskuteczność wynika z zastosowania przez ŚKWPSP i KMPSP w toku kontroli przestrzegania przez skarżącego przepisów przeciwpożarowych innych przepisów niż powołane w skardze kasacyjnej. Nie może budzić wątpliwości, że w toku prowadzonego postępowania KMPSP odwołał się do art. 10 § 2 k.p.a., który umożliwia organowi odstąpienie od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i to tenże przepis kształtował działania podejmowane w rozpatrywanej sprawie przez ww. organ. Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału strony na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek musi być uzasadniony stwierdzeniem, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z treści wydanej w niniejszej sprawie decyzji wynika, że konieczność szybkiego działania przez organ kontrolny została uzasadniona stwierdzonym bezpośrednim niebezpieczeństwem powstania w spornym obiekcie pożaru, a w konsekwencji możliwością zaistnienia z tego względu bezpośredniego zagrożenia życia ludzi. Jakkolwiek wyjaśnienia sformułowane w skardze kasacyjnej nakazują uznać, że podstawy przyjęcia powyższego wniosku przez organ budzą wątpliwości skarżącego, tym niemniej brak powołania w skardze kasacyjnej jako naruszonego ww. przepisu umożliwiającego organowi prowadzenie postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału strony uniemożliwia twierdzenie, iż w rozpatrywanym przypadku doszło do jej naruszenia. Argumentacja skargi kasacyjnej, której przedmiotem jest opisanie zasad normujących skorzystanie przez organ administracji publicznej ze środka dowodowego w postaci oględzin, a także towarzysząca jej ocena wskazująca na naruszenie tychże zasad w niniejszej sprawie, abstrahują z kolei od tego, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją sytuację prawną skarżącego ŚKWPSP określił w oparciu o ustalenia wynikające z czynności kontrolno-rozpoznawczych, których sposób przeprowadzania kształtują przepisy u.p.s.p. stanowiące regulację o charakterze legi speciali względem regulacji ogólnej ujętej w k.p.a. KMPSP przyjął, że podstawą przeprowadzenia tychże czynności jest wystąpienie istotnych nowych okoliczności w zakresie stanu bezpieczeństwa obiektu stanowiącego magazyn wyrobów pirotechnicznych, tj. sytuacja wymieniona w art. 23 ust. 2 pkt 7 u.p.s.p. Przepisy u.p.s.p. stanowią regulację prawną autonomicznie określającą zakres przedmiotowy czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych w celu kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, a także prawa i obowiązki kontrolowanego obejmujące m.in. zasady nakazujące umożliwienie wstępu do miejsca przeprowadzania kontroli, kwestię sporządzania protokołu z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych, jego podpisania i ewentualnego zgłoszenia do protokołu zastrzeżeń, wobec czego odstąpienie przez skarżącego od powołania w podstawie skargi kasacyjnej tych przepisów, które kształtowały przebieg kwestionowanych czynności podejmowanych przez organy PSP, uniemożliwia uznanie ich za wadliwe, a w konsekwencji przypisanie błędu wyprowadzonym na ich podstawie ustaleniom wskazującym, że działanie skarżącego zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego spornego obiektu magazynowego, a równocześnie skarżącemu jako jego właścicielowi należy przypisać niezapewnienie spełnienia przez budynek podstawowych wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, wymagań techniczno-budowanych i eksploatacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może stąd we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać albo korygować. Uznanie pewnych kwestii faktycznych czy zagadnień prawnych przez stronę za sporne, gdy nie towarzyszy temu powołanie w skardze kasacyjnej przepisów, które kształtują wiążąco ich ocenę, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie w wyroku sądu I instancji. Nie mógł doprowadzić do podważenia prawidłowości podstawy faktycznej rozstrzygnięcia zarzut błędnej akceptacji przez Sąd I instancji niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie metody obliczania wartości prochu w magazynowanych materiałach pirotechnicznych. Poruszony przez stronę problem normuje art. 81a § 1 k.p.a. a nie przytoczony w podstawie skargi kasacyjnej art. 81 § 1a k.p.a., z akt sprawy przy tym nie wynika, by co do stanu faktycznego, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia zakazującego eksploatacji części budynku stanowiącej odrębną strefę pożarową magazynu wyrobów pirotechnicznych w kontekście wymagań, jakie wynikają z kwalifikowania jej jako strefy PM posiadającej gęstość obciążenia ogniowego powyżej 1660 MJ/m2, można było wysunąć tezę o zaistnieniu określonych istotnych wątpliwości, a tym bardziej kwalifikować te wątpliwości jako niedające się usunąć. Nieuzasadniony charakter ma również zarzut łączony z nierozpoznaniem przez ŚKWPSP wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu. W skardze kasacyjnej skarżący wyjaśnił, że dotyczyły one dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność istnienia lub braku bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru, spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego w spornym budynku oraz jego zgodności z wymaganiami techniczno-budowlanymi i eksploatacyjnymi, możliwości dalszego jego użytkowania w celu przechowywania innych materiałów niż fajerwerki, a także na okoliczność rzeczywistej ilości materiałów wybuchowych zgromadzonych w obiekcie. Niezależnie, że powyższe zagadnienie procesowe normuje niepowołany w skardze kasacyjnej przepis art. 78 § 1-2 k.p.a., określający warunki nakazujące żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu uwzględnić, należy zauważyć, iż z treści odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji KMPSP (pismo z 26 lutego 2020 r.) nie wynika, by zgłoszone zostały w nim jakiekolwiek wnioski dowodowe, do których ŚKWPSP powinien był się formalnie odnieść w toku postępowania odwoławczego. Kwestie traktowane przez stronę w odwołaniu jako sporne zostały omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co nie pozwala podzielić zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., który to przepis zobowiązuje organ do zamieszczenia w decyzji jej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Tę warstwę przyjętych w sprawie ustaleń, która ma związek z uznaniem, że skarżący naruszył obowiązek przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych i nie wyposażył budynku magazynowego w wymagane urządzenia przeciwpożarowe, a przez to nie przygotował go do prowadzenia akcji ratowniczej, czym uchybił wymienionym w zaskarżonej decyzji przepisom u.o.p., a także przepisom § 4 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i pkt 4 lit. e, § 6 ust. 1, § 18, § 19 ust. 3 pkt 1, § 32 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 lit. b r.o.p. oraz § 3 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 3 i § 10 ust. 6 pkt 3 r.p.z.w., należy traktować jako niesporną, uwzględniając, iż w skardze kasacyjnej jej autor nie postawił Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.