II OSK 900/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 967/07 w sprawie ze skargi B. i Z. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalno –usługowego oddala skargę kasacyjną.

II OSK 900 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B. i Z. L. na decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalno – usługowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tegoż wyroku. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy Izabelin z dnia [...] grudnia 2003 r., którą to decyzja wydaną na wniosek inwestorów B. i Z. L. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalno- usługowego o część wystawową (ekspozycja materiałów budowlanych) na działce nr ew. [...] położonej przy ul. Z. we wsi I. W ocenie Wojewody Mazowieckiego z porównania projektu zagospodarowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Izabelin Północny, zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy z dnia 25 czerwca 2003 r., przy lokalizacji przedmiotowego obiektu na działce nr ew. [...] wynika, że została naruszona nieprzekraczalna linia zabudowy. Zgodnie z przedłożonym przez Starostwo Powiatu Warszawskiego Zachodniego wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego linia ta przebiega w odległości 8,0 m od strony ulicy M. Natomiast w projekcie budowlanym, włączając schody wejściowe, projektowana linia zabudowy jest w odległości 4,0 m, co wskazuje na naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ponadto zdaniem Wojewody przedmiotowa działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] obręb I. położona przy ul. Z. róg ul. M. zgodnie z ww. planem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planistycznym MNU, dla którego ustalono inne przeznaczenie terenu (§11 ww. Uchwały), tj. zabudowa jednorodzinna, która jest funkcją dominującą na tym terenie. Wątpliwości budziła również sprawa zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Łączna powierzchnia zabudowy obiektami kubaturowymi, powierzchniami utwardzonymi, ścieżkami i dojazdami, zgodnie z miejscowym planem nie może przekraczać 30 % całkowitej powierzchni działki. W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki wskazał, iż opracowany projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w art. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej zwaną- Prawem budowlanym), a ponadto z uwagi na charakter prowadzonej działalności przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu nieuciążliwości dla otoczenia. Wydane pozwolenie na budowę rażąco narusza tym samym przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności art. 35 ust. 1 tejże ustawy. W wyniku wniesionego odwołania B. i Z. L. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela wprawdzie poglądu organu I instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dotyczącego braku zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to jednak analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, iż badana decyzja Wójta Gminy Izabelin z dnia [...] grudnia 2003 r., w sposób rażący narusza art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Jak wynika z analizy projektu budowlanego jego autorem jest R. C. Pomimo tego, iż na stronie tytułowej projektu wymienieni są jeszcze M. C. i P. C., to nie podpisali się oni w żadnym miejscu przedmiotowego projektu, nie umieścili na nim swoich pieczęci ani nie zamieścili w projekcie wymaganych zgodnie z przepisem art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego ani innych dokumentów świadczących o posiadanych przez siebie uprawnieniach. Z załączonych do projektu budowlanego zaświadczeń wynika natomiast, iż uprawnienia posiadane przez R. C. nie upoważniają go do projektowania w zakresie rozwiązań architektonicznych innych budynków niż obiekty budowlane w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym lub o kubaturze powyżej 1000 m3. Natomiast zaprojektowana przez R. C. usługowa część budynku, który nie może być w związku z tym uznany za budynek jednorodzinny ani zagrodowy, ma kubaturę 1923 m3, a cały budynek - 2653 m3. W związku z brakiem uprawnień do wykonania projektu przedmiotowej inwestycji przez wskazanego projektanta w ocenie organu odwoławczego należało uznać decyzję zatwierdzającą przedmiotowy projekt z dnia [...] grudnia 2003 r. za rażąco naruszającą przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Na powyższą decyzję skargę od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli B. i Z. L., zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania w tym przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w wyniku uznania bez jakiejkolwiek weryfikacji, że projektant inwestycji nie dysponował stosownymi uprawnieniami do wykonania przedłożonego projektu budowlanego w sytuacji, gdy Główny Inspektor Nadzoru nie udowodnił, by projektant faktycznie takich uprawnień nie posiadał; - naruszenie przepisów postępowania w tym przepisu art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania bądź zlecenie go organowi I instancji w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie na okoliczność posiadania lub nieposiadania uprawnień do wykonania projektu przez R. C. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 136 k.p.a. i art. 140 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowe jest twierdzenie skarżącego, że stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiejkolwiek weryfikacji tego, że projektant inwestycji nie dysponował stosownymi uprawnieniami do wykonania przedłożonego projektu budowlanego jest co najmniej przedwczesne. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w tym przepis art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania, ewentualnie jego zlecenie organowi I instancji w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co do których organ w toku rozpoznania odwołania nabrał wątpliwości, a więc wyjaśnienia czy R. C. posiada uprawnienia do wykonania przedmiotowego projektu. Zdaniem Sądu powyższa kwestia wymaga ponownych ustaleń zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 k.p.a. tj. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a następnie uzasadnienia decyzji w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach sprawy uznając, iż rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną- p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. G., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1) art. 35 Prawa budowlanego polegające na uznaniu, iż projekt wykonany przez P. C. spełnia wymagane warunki zgodnie z przepisami art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego spełnia wymagane warunki przepisami prawa dokumentów posiadanych przez siebie uprawnień, w tym względzie nie trzeba było powoływać biegłego na okoliczność, iż posiadanie uprawnienia R. C. nie upoważniają go do projektowania w zakresie rozwiązań architektonicznych innych budynków niż obiekty budowlane w budownictwie zagrodowym powyżej 1.000 m3, natomiast projekt dotyczy 2.653 m3; 2) "naruszenie przepisu § 11 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Izabelin Północny, zatwierdzonego uchwałą z dnia 25.06.2003 Nr IX/53/2003, na którym planowano przedmiotową inwestycję oznaczonym symbolem MNU, a dotyczy zabudowy działki nr ew. [...], gdzie nie może przekraczać 30% całkowitej powierzchni działki obiektami kubaturowymi itp."; 3) naruszenie przepisów Prawa budowlanego art. 28 przez pozbawienie uczestniczki E. G. udziału w sprawie związanej z robotami budowlanymi prowadzonymi przez inwestorów L. przez zaniechanie powiadomienia o wydanej decyzji Wójta Gminy Izabelin zgodnie z ust. 2 art. 28, gdzie są wymienione strony w postępowaniu o zezwolenie na budowę, bowiem zezwolenie zostało wydane w ostatnim dniu roku w kilka godzin po złożeniu wniosku przez inwestora. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż wydając przedmiotową decyzję Wójt Gminy Izabelin pozbawił ją udziału w postępowaniu w charakterze strony, gdyż w czasie w którym powzięła wiadomość o czynnościach Wójta, inwestorzy rozpoczęli intensywne roboty budowlane prowadzone w sposób ciągły od około dwóch lat. Jak wskazała skarżąca wielotonowe pojazdy samochodowe przewożą materiały budowlane w tym cement i inne materiały sypkie rozpraszając pyły, dymy i inne substancje uciążliwe dla otoczenia, wytwarzając warunki trudne do zniesienia dla okolicznych domów mieszkalnych. Ponadto w ocenie skarżącej nie może nie budzić żadnych wątpliwości, że projektant R. C. nie był uprawniony do projektowania innych obiektów niż obiekty zagrodowe, co zostało potwierdzone dowodem z dokumentów i co prawidłowo ustalił Wojewoda Mazowiecki i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przeciwnie do Wójta Gminy Izabelin. Tym samym projektant nie wykazał się wiedzą specjalistyczną w zakresie projektowania w budownictwie, co ma decydujące znaczenie dla sprawy. Skarżąca wskazała również na niezasadność złożonego przez małżonków L. zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2007 r. oraz na fakt uchylenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie decyzji Wójta Gminy Izabelin z dnia [...] stycznia 1998 r. dotyczącej przebudowy budynku mieszkalnego na cele handlowo- biurowo- socjalne, budowie pawilonu wystawionego na działce nr [...] przy ul. M. we wsi Izabelin Północny oraz decyzji tegoż Wójta z dnia dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z infrastrukturą techniczną do obsługi obiektu na działce położonej w Izabelinie przy ul. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić jednak należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Oceniając w przedstawionych wyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 35 Prawa budowlanego, przepisu § 11 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Izabelin Północny oraz przepisu art. 28 Prawa budowlanego. Stwierdzić trzeba przede wszystkim, iż zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwie skonstruowane, bowiem w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Takiego wywodu we wniesionej kasacji nie zawarto. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił żadnej argumentacji, która wskazywałaby na to, jak wymieniony w kasacji przepis prawa materialnego winien być interpretowany. Co istotne, strona wnosząca skargę kasacyjną pominęła też to, że w skarżonym wyroku Sąd nie przedstawił wykładni żadnej z norm prawa materialnego w odniesieniu do których, autor kasacji zarzucił Sądowi pierwszej instancji ich błędną wykładnię. Nawet pobieżna lektura skarżonego wyroku winna pozwolić wnoszącemu skargę kasacyjną pełnomocnikowi na stwierdzenie, iż podstawą uchylenia decyzji kontrolowanej skarżonym wyrokiem były uchybienia proceduralne stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ odwoławczy. Przedstawiona we wniesionej skardze kasacyjnej argumentacja mimo, iż wskazuje na zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, faktycznie zmierzała do przedstawienia stanu faktycznego, który w ocenie strony wnoszącej kasację należało przyjąć jako podstawę skarżonego wyroku. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu błędnej wykładni należy zauważyć, iż zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony. Odnosząc się do poszczególnych wywodów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić trzeba, iż wbrew zawartemu w kasacji stwierdzeniu Sąd pierwszej instancji nie wskazywał na konieczność powoływania biegłego w sprawie. W skarżonym wyroku nie zawarto też wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też zrozumiały zarzut błędnej wykładni art. 28 Prawa materialnego, przy czym uchybienie tej normie wnosząca kasację upatruje w pozbawienie jej udziału w sprawie związanej z robotami budowlanymi prowadzonymi przez inwestorów. Zważywszy na to, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest trybie nieważnościowym, co skarżąca całkowicie zdaje się pomijać, że w tym postępowaniu bierze udział, a czego sama nie kwestionuje, to zarzut ten i to niezależnie od jego wadliwej konstrukcji uznać trzeba za chybiony. Tak więc w warunkach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, aby w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji naruszył normy prawne wskazane we wniesionej skardze kasacyjnej. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.