II OSK 894/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 288/23 w sprawie ze skargi G. K. i M. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 74/OPON/2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania P. [...] S.A. z siedzibą w L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2023 r. o sygn. VIII SA/Wa 288/23, oddalił skargę G. K. i M. S. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) z 31 stycznia 2023 r., nr 74/OPON/2023, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej. Powołaną decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "Kpa."), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: Starosta) z 23 marca 2022 r., nr 200/2022, wydaną w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.; dalej: "Pr.bud."), zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą dla [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej: spółka) pozwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci WN 110 kV, na odcinku słup WN nr 65 – słup WN nr 70 w miejscowości [...], gmina [...], na działkach o nr ewid. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] [...], jednostce ewidencyjnej [...], na działkach o nr ewid. [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a."), zarzucili naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 Pr.bud., poprzez wydanie pozwolenia na budowę elektroenergetycznej sieci WN 110 kV pomimo zaprojektowania sieci na gruncie skarżącego w sposób rażąco naruszający jego prawo własności, "stanowiącym zagrożenie życia oraz wiążącym się z olbrzymimi szkodami między innymi z koniecznością usunięcia drzew z rusztowaniami oraz przebudową systemu nawadniającego", 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie "nie ustalenie dokładanego miejsca posadowienia słupów energetycznego, ich powierzchni, głębokości wykonywanych fundamentów oraz przebiegu pasa eksploatacyjnego, stoi w rażącej sprzeczności z zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej". Pełnomocnik spółki na rozprawie w dniu 22 lipca 2025 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Istota tej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy organy – Starosta oraz Wojewoda – prawidłowo zatwierdzili dla spółki projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielili pozwolenia na budowę danej sieci elektroenergetycznej, na określonym odcinku, na działkach wymienionych w wydanych w tej sprawie decyzjach. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma wydana dla spornej inwestycji decyzja z 18 stycznia 2017 r., znak RŻL.III.6733.2.2017 Wójta Gminy [...] ustalająca warunki lokalizacji dla inwestycji celu publicznego. Wojewoda, po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie stwierdził naruszeń warunków określonych wspomnianą decyzją i uznał, że projektowana inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Dodał, że urządzenia infrastruktury technicznej nie wpływają na kształtowanie ładu przestrzennego. Należy podkreślić, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), a mianowicie art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to polega na tym, że organ architektoniczno-budowlany wydając pozwolenie na budowę nie może kształtować zasadniczych warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w warunkach zabudowy i związany jest przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy jest niejako promesą pozwolenia na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę czerpie dane o inwestycji z decyzji o warunkach zabudowy przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie może zmieniać warunków ani ich kontrolować. (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1254/17; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Wobec poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń, zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody w odniesieniu do kompletności przedłożonej przez spółkę dokumentacji projektowej, jak i ocenę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 18 stycznia 2017 r. Na etapie wydawania decyzji objętych skargą do Sądu brak było możliwości kwestionowania usytuowania przebiegu linii i obszaru, na którym zaplanowano budowę sieci elektroenergetycznej. Kwestie zaś potencjalnych uciążliwości wywołanych daną inwestycją, mogących wystąpić po stronie skarżących kasacyjnie, były już przedmiotem badania zarówno Starosty, jak również Wojewody, a następnie sądów administracyjnych, które potwierdziły prawidłowość wydanych decyzji o ograniczeniu, o czym Sąd I instancji wspomniał w uzasadnieniu wyroku objętym niniejszą skargą kasacyjną. W konsekwencji nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżących kasacyjnie skutku zarzuty o naruszeniu ich prawa własności w wyniku decyzji o pozwoleniu na budowę, wszak kwestia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – badana w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – pozostawała poza przedmiotem zainteresowania organów rozstrzygających w przedmiocie danego pozwolenia. Bezzasadne okazały się także zarzuty naruszenia norm proceduralnych, mające na celu zakwestionowanie ustaleń w zakresie dokładanego miejsca posadowienia słupów energetycznego, ich powierzchni, głębokości wykonywanych fundamentów oraz przebiegu pasa eksploatacyjnego, skoro nie mogły być one badane w niniejszym postępowaniu. W sytuacji bowiem stwierdzenia spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Pr.bud., a także tych z art. 32 ust. 4 danego aktu, właściwy organ architektoniczno-budowlany nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2017 r. o sygn. II OSK 2639/15 (dostępny w CBOSA), stwierdził w szczególności, że dokonując oceny, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej musi mieć na uwadze, że zgodnie z art. 55 u.p.z.p. jest on związany treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Związanie z art. 55 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z przywołanego wcześniej art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie tych warunków w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ architektoniczno-budowlany w sprawie o pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji. Nie sposób zatem w kontrolowanej sprawie uznać, czego domagają się skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji niezasadnie podzielił stanowisko Wojewody odnośnie do kompletności przedłożonej przez spółkę dokumentacji projektowej, jak również oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, skoro wszelkim niezbędnym w tym zakresie warunkom uczyniono zadość i znalazło to swój wyraz w objętym niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt 1). W punkcie 2 sentencji wyroku oddalono wniosek spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem obowiązujące przepisy regulujące zasady zwrotu kosztów postępowania między stronami nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika niebędącego skarżącym lub skarżącym kasacyjnie (tak: art. 200-210 p.p.s.a.).