II OSK 893/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 450/22 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej w polskich obszarach morskich oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 października 2022r., sygn. akt IV SA/Wa 450/22, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w [...]na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 13 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej w polskich obszarach morskich. Zaskarżonym postanowieniem Minister Klimatu i Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 7 października 2021 r., znak [...], którym negatywnie zaopiniował wniosek X Sp. z o.o. z siedzibą w [...]o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymania podmorskich kabli elektroenergetycznych w wyłącznej strefie ekonomicznej dla akwenu [...]. Skargą X sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art 27 ust. 1 w zw. z art. art. 23 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135, ze zm., dalej: "ustawa o obszarach morskich", "u.o.m."); art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich RP oraz art. 59-60 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234, z późn. zm., dalej "ustawa offshore") w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Minister Klimatu i Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając oddalenie powyższej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jest ona niezasadna. Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o obszarach morskich RP, układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego wymaga uzyskania pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki ich utrzymywania na tych obszarach (dalej: PUUK). W myśl ust. 2 tego przepisu pozwolenie, o którym mowa w ust. 1, wydaje, w drodze decyzji, właściwy terytorialnie dyrektor urzędu morskiego po zaopiniowaniu wniosku o wydanie tego pozwolenia przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w zakresie stwierdzenia zgodności z ustaleniami koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ministrów właściwych do spraw: aktywów państwowych, energii, gospodarki, klimatu, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rybołówstwa, środowiska, geologii, gospodarki wodnej, wewnętrznych oraz Ministra Obrony Narodowej, a w przypadku zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy w rozumieniu ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych - również Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Zgodnie z ust. 4 art. 26 ww. ustawy do pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy at. 23 ust. 1 c, 2a oraz 3-5 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 23 ust. 3 cyt. ustawy, odmawia się wydania pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli jego wydanie spowodowałoby wystąpienie zagrożenia m.in. dla interesu gospodarki narodowej. Obowiązek zaopiniowania wynikający z art. 26 ust. 2 ustawy o obszarach morskich, w ramach kompetencji danego ministra, jest uprawnieniem do oceny przedstawionego konkretnego projektu przedsięwzięcia w zakresie właściwości danego organu centralnego i nie ma charakteru wiążącego, co nie oznacza, że ocena ta może być dowolna. W ocenie Sądu, nie można zarzucić Ministrowi, iż w niniejszej sprawie zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy, zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego. Sąd wskazał, że podstawową przesłanką negatywnego zaopiniowania wnioskowanego pozwolenia była obawa spowodowania wystąpienia jednego z zagrożeń określonych w art. 23 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy, tj. zagrożenia dla interesu gospodarki narodowej. Podniósł, że wbrew twierdzeniom skargi, pojęcie bezpieczeństwa energetycznego państwa mieści się w przesłance "obronności i bezpieczeństwa państwa", o której mowa w art. 23 ust. 3 pkt 3 u.o.m. w zw. z art. 23 ust. 4 oraz art. 26 ust. 4 tej ustawy. Przez bezpieczeństwo energetyczne ustawodawca rozumienie stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - Dz. U. z 2021 r., poz. 716). Należy zdaniem Sądu zgodzić się z Ministrem, że zapewnienie odpowiedniego dostępu do energii elektrycznej jest warunkiem koniecznym funkcjonowania państwa, społeczeństwa oraz gospodarki. Odpowiedni dostęp do energii elektrycznej oznacza przy tym, w aspekcie konieczności realizacji zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska (art. 191 ust. 2 TFUE), zwiększanie udziału w tzw. "miksie energetycznym" energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych, w tym generowanej przez morskie farmy wiatrowe. W ocenie Sądu, Minister Klimatu i Środowiska zatem, opiniując wniosek o uzgodnienie lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej, był uprawniony aby powołać się na bezpieczeństwo energetyczne. Sąd przytoczył treść wyroku tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2017 r. (IV SA/Wa 1446/17), zgodnie z którym: "opiniowanie Ministra Energii w zakresie tego działu administracji może odnosić się do takich zagrożeń, jak wymienione w m.in. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy, tj. interesu gospodarki narodowej, bezpieczeństwa państwa (do którego można zaliczyć także bezpieczeństwo energetyczne, bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej, bezpieczeństwo pracy sieci elektroenergetycznej m.in. 3 pkt 16, 16a, 16b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (...)". Sąd wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu Minister przyjął, że w obecnym stanie prawnym nie istnieje "lepsza" gwarancja na powstanie morskiej farmy wiatrowej niż posiadanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (PSZW). Organ uznał, mimo iż PSZW jest tylko jednym z potrzebnych do uzyskania pozwoleń, stanowi ono jednak podstawę realizacji inwestycji jaką jest morska farma wiatrowa, czego zdecydowanie nie gwarantuje pozwolenie na układanie i utrzymanie kabli elektroenergetycznych. Analizując okoliczności sprawy Sąd za zasadne uznał stanowisko Ministra, iż wydanie decyzji o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacji, w której wnioskodawca nie posiada pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, zagraża bezpieczeństwu energetycznemu państwa. Może bowiem dojść do sytuacji, w której podmiot uprawniony do PSZW nie będzie mógł odprowadzić wytworzonej energii elektrycznej do systemu elektroenergetycznego na lądzie. Obwiązujące przepisy nie przewidują bowiem instrumentów prawnych, które pozwoliłby w sposób szybki i skuteczny doprowadzić do zobowiązania podmiotu uprawnionego do PUUK do zawarcia umowy z podmiotem uprawnionym do PSZW albo do przeniesienia takiego pozwolenia na podmiot uprawniony do PSZW. Co więcej, na co Minister słusznie zwrócił uwagę, może dojść do sytuacji, w której podmiot posiadający PUUK nie będzie zainteresowany dojściem do porozumienia z uprawnionym do PSZW, odmawiając zawarcia jakiegokolwiek porozumienia albo proponując nieakceptowalne dla drugiej strony warunki takiego porozumienia. Zdaniem Sądu podniesione przez Ministra obawy co do ryzyka blokowania lub utrudniania rozwoju morskich farm wiatrowych są zdaniem Sądu w pełni uzasadnione. Takie ryzyko zostanie natomiast niewątpliwie ograniczone, jeżeli o wydanie PUUK będzie ubiegał się podmiot, który już uzyskał PSZW. Oczywiście, obowiązujące przepisy nie przewidują wprost, że warunkiem wydania PUUK jest posiadanie PSZW (art. 26 i 27 w zw. z art. 27a ust. 3 u.o.m.). Wykładnia przyjęta przez Ministra mieści się jednak w granicach dopuszczalnej wykładni, ma przy tym silne wsparcie w argumentach natury systemowej i funkcjonalnej. Po pierwsze, kwestia układania i utrzymywania kabli (art. 26 u.o.m.) została uregulowana po zagadnieniu wznoszenie lub wykorzystywania sztucznych wysp (art. 23 u.o.m.). Po drugie, z uwagi na kwestie techniczne i logistyczne należy przyjąć, że ułożenie kabli, w aspekcie morskich elektrowni wiatrowych, ma charakter wtórny i służebny wobec zbudowania sztucznej wyspy. Po trzecie, inaczej niż w przypadku PSZW, w odniesieniu do PUUK ustawodawca nie przewidział procedury przetargowej na wypadek wystąpienia o uzyskanie takiego zezwolenia przez więcej niż jeden podmiot (zob. art. 27d ustawy o obszarach morskich). Zdaniem Sądu, wykładnia przyjęta przez Ministra w sposób najpełniejszy realizuje nadrzędną wartość, jaką jest bezpieczeństwo państwa, w tym bezpieczeństwo energetyczne. W kontekście powyższego, zgodnie ze stanowiskiem organu Sąd wskazuje, iż dobór optymalnej kablowej linii eksportowej możliwy jest wyłącznie po określeniu mocy elektrycznej, która będzie wyprowadzana z morskiej farmy wiatrowej. Podnosi, że potwierdza to praktyka inżynierska oraz renomowane standardy techniczne, np. DNVGL-ST-O359. Taką moc określają charakterystyczne parametry techniczne przedsięwzięcia ujęte w PSZW, w którym wskazuje się wielkość minimalną oraz maksymalną (w wyrażeniu mocy zainstalowanej w jednostce megawatów elektrycznych) planowanej inwestycji. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, wskazującego na dopuszczalność zbycia już położonego kabla podmorskiego na rzecz innego podmiotu (bądź to operatora systemu przesyłowego ("OSP"), bądź też np. wytwórcy posiadającego morską farmę wiatrową lub prowadzącego inwestycję w tym zakresie), Sąd zwrócił uwagę, że na kanwie obowiązującego prawa możliwość rozporządzania infrastrukturą sieciową dla morskiej farmy wiatrowej na rzecz podmiotu trzeciego jest wprawdzie możliwa, to jednak z uwagi na kluczowe znaczenie morskiej infrastruktury sieciowej dla bezpieczeństwa energetycznego kraju, ustawa offshore przewiduje, że pierwszeństwo nabycia zespołu urządzeń przysługiwać będzie operatorowi systemu przesyłowego. OSP będzie miał możliwość skorzystania z opcji pierwszeństwa nabycia zespołu urządzeń do wyprowadzania mocy w momencie, gdy inwestor zdecyduje się na sprzedaż tej infrastruktury. Zgodnie z ustawą offshore właściciel zespołu urządzeń będzie mógł zatem dokonać rozporządzenia tym zespołem na rzecz podmiotu trzeciego dopiero w przypadku, gdy OSP nie złoży oświadczenia o zamiarze nabycia zespołu urządzeń służących do wyprowadzenia mocy lub w sytuacji gdy mimo złożenia takiego oświadczenia nie dojdzie do zawarcia umowy sprzedaży, w wyniku negocjacji albo ustalenia treści tej umowy w sposób określony w art. 58 ust. 8 ustawy offshore. Jednocześnie istnieje też zagrożenie, iż inwestor nieposiadający pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich a posiadający jedyne PSZW będzie zmuszony do zawarcia porozumienia z podmiotami posiadającymi przedmiotowe decyzje, na podyktowanych przez te podmioty warunkach, nie koniecznie korzystnych dla nabywcy. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy poprzez błędną wykładnię był nietrafny. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i dokonania oceny Sąd za organem wskazał, iż Minister Klimatu i Środowiska, przed wydaniem swojej opinii, korzystając m.in. z informacji zawartych w SIPAM oraz PZPPOM, przeanalizował wpływ rozpatrywanej inwestycji na bezpieczeństwo energetyczne państwa i wskazał, zgodnie z powyższym, że wydawanie PUUK zanim zostaną wydane PSZW, może zablokować wyprowadzenie mocy z morskich farm wiatrowych przez inwestorów, którzy uzyskają PSZW. Taka sytuacja niewątpliwie będzie miała negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa i obronności państwa oraz interesu gospodarki narodowej. Minister Klimatu i Środowiska w swojej opinii kierował się przede wszystkim celami określonymi w obecnie obowiązującej Polityce energetycznej Polski do 2040 roku (dalej "PP2040"), informacjami zawartymi w PZPPOM oraz obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem Sądu, odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ art. 6 k.p.a.. art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., także należy uznać je za nieuzasadnione. Postępowanie w sprawie, zarówno na etapie wydawania opinii przez organ jak i na etapie ponownego rozpatrywania sprawy, prowadzone było z poszanowaniem zasad określonych w przepisach postępowania administracyjnego (k.p.a.). Minister w toku postępowania działał na podstawie przepisów prawa (realizacja zasady praworządności/legalności wyrażonej w art. 6 k.p.a.). W aspekcie naruszenia ww. zasady, wyrażonej w art. 6 k.p.a., Sąd wskazuje, iż zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej Minister Klimatu i Środowiska, jako organ kierujący m.in. działami energia i klimat, odpowiada za opracowanie i realizację polityki energetycznej państwa oraz bierze udział w kształtowaniu polityki energetycznej Unii Europejskiej. Odpowiada także za bezpieczeństwo energetyczne kraju, w tym bezpieczeństwo dostaw energii, surowców energetycznych i paliw, a także za wdrażanie polityki klimatycznej Unii Europejskiej, w tym w zakresie zarządzania środkami na cele transformacji ekologicznej i klimatycznej. Zgodnie z art. 12 ustawy - Prawo energetyczne, zadania ministra właściwego do spraw energii w zakresie polityki energetycznej obejmują m.in. przygotowanie projektu polityki energetycznej państwa i koordynowanie jej realizacji oraz nadzór nad bezpieczeństwem zaopatrzenia w paliwa gazowe i energię elektryczną oraz nadzór nad funkcjonowaniem krajowych systemów energetycznych w zakresie określonym ustawą. Zaś według art. 13 ww. ustawy, celem polityki energetycznej państwa jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju. Dlatego też ewentualny brak reakcji ze strony Ministra Klimatu i Środowiska na nieuzasadnione działania niektórych inwestorów, polegające na ubieganiu się o wydanie PUUK, pomimo braku podstaw do twierdzenia, że będą w przyszłości w posiadaniu PSZW, mogłoby przełożyć się właśnie na zmniejszenie zaufania wobec organu, ponieważ Minister Klimatu i Środowiska nie działałby na korzyść obywateli. Reasumując Sąd stwierdził, iż Minister w sposób nie budzący wątpliwości dokonał wyjaśnienia wszelkich przesłanek, na które się powołał, poprzez wnikliwą analizę wszystkich okoliczności faktycznych, a co, wbrew podniesionym w skardze zarzutom, znalazło swój wyraz w uzasadnieniach obu postanowień, przedstawiony w sposób umożliwiający realizację ogólnej zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Minister w obu orzeczeniach w sposób czytelny i wszechstronny przedstawił tok rozumowania finalnie prowadzący, w oparciu o obowiązującą regulację prawną, do wydania kwestionowanych postanowień. Jednocześnie Sąd wskazuje, iż zasada zaufania jak i czynienie zadość oczekiwaniom strony, nie mogą doprowadzić do niestosowania przez organy administracji norm prawa materialnego (w świetle zasady legalizmu – art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.). Dlatego też, zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Sąd uznał także za niezasadny. Kluczowym jest aby dokonana przez organ administracji ocena nie była oceną dowolną, co wynikać powinno z treści decyzji/postanowienia czy też, aby decyzja/postanowienie nie przekroczyła granic uznania administracyjnego. Sąd na marginesie wskazał, że "interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami zainteresowanego podmiotu, w celu osiągnięcia konkretnego wyniku (rozstrzygnięcia). Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Natomiast, jak wynika z treści przedmiotowego wniosku, intencją inwestora było jedynie "przezorne zarezerwowanie" obszaru na układanie linii przesyłowej. Inwestor nie miał bowiem pewności z jakiej farmy wiatrowej energia byłaby wyprowadzana tą trasą, jak również nie mógł mieć pewności (jeśli nie uzyska PSZW), że jakikolwiek inwestor posiadający PSZW zechce podjąć współpracę celem wyprowadzenia energii tą trasą. W związku z powyższym należy uznać, iż żądanie wydanie pozwolenia lokalizacyjnego dla ww. inwestycji, w wyłącznej strefie ekonomicznej jest nie tylko przedwczesne ale także w przyszłości może uniemożliwić wyprowadzenie energii na ląd przez inwestora, który posiada PSZW. Reasumując Sąd uznał, że zarówno zaskarżone jak i utrzymanie nim w mocy rozstrzygnięcie Ministra Klimatu i Środowiska jest prawidłowe i w tych okolicznościach oddalił skargę. Skargą kasacyjną X S.A. z siedzibą w [...]zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 1a oraz art. 23 ust. 3 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 457, z późn. zm.), względnie art. 27 ust. 1, art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich oraz art. 59-60 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1050, z późn. zm.; dalej: "ustawa offshore"), poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy postanowienie II instancji oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie I instancji, wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd powinien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie II instancji, a ewentualnie także postanowienie I instancji; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 106 § 4 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy i dokonania oceny, czy w realiach niniejszej sprawy realizacja planowanej inwestycji będzie prowadzić do sytuacji, gdy nie będzie możliwości wyprowadzenia energii na ląd z farmy wiatrowej przez inwestora posiadającego pozwolenie na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (PSZW) lub istnieje jedyna możliwa trasa wyprowadzenia energii, która będzie ekonomicznie uzasadniona; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi w całości pomimo braku wskazania w części faktycznej uzasadnienia postanowienia II instancji dowodów, potwierdzających fakty, na których Minister oparł rozstrzygnięcie, zaś w części prawnej uzasadnienia brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej, a także ogólnikowość przytoczonych w uzasadnieniu stwierdzeń i argumentów, która uniemożliwia odczytanie rzeczywistych intencji organu i przesłanek wydania postanowienia II instancji; 4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak odniesienia się do części zarzutów zawartych w skardze, co nie pozwala na dokonanie kontroli tego orzeczenia; 5. naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do tego, by skargę uwzględnić, bowiem postanowienie II instancji oraz utrzymane nim w mocy postanowienie I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 106 § 4, art. 107 § 3, art. 126 k.p.a., a także art. 27 ust. 1 i 1a oraz art. 23 ust. 3 pkt. 2 i 3 ustawy o obszarach morskich); II. prawa materialnego, tj.: 1. naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt. 2 i 3 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że wystarczającą przyczyną odmowy wydania PUUK jest sama możliwość wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, tudzież dla interesu gospodarki narodowej, nie zaś spowodowanie jego wystąpienia w odniesieniu do konkretnego przypadku, a ponadto, że PUUK ma charakter wtórny względem PSZW, w efekcie czego wydanie PUUK na rzecz podmiotu niedysponującego PSZW mogłoby spowodować ryzyko zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa, tudzież interesu gospodarki narodowej, polegające na uniemożliwieniu budowy morskich farm wiatrowym innym potencjalnym inwestorom; względnie, na wypadek uznania pozostałych zarzutów za nieuzasadnione: 2. naruszenie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich, poprzez zaniechanie ich zastosowania i przyjęcia, że w sytuacji, gdy Minister uznał, iż uzyskanie PSZW stanowi w istocie warunek otrzymania PUUK, powinien był wydać pozytywną opinię wraz ze wskazaniem warunku w postaci uzyskania PSZW. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, słusznie stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy nie było przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnego objęto wydane w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...]utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 7 października 2021 r. nr [...], w którym negatywnie zaopiniowano wniosek X S.A. z siedzibą w [...] wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej w polskich obszarach morskich dla akwenu [...], niezbędnych do wyprowadzenia mocy z planowanych do budowy morskich elektrowni. Mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy w pierwszej kolejności podniesienia wymaga, że w zaskarżonym wyroku wadliwe Sąd pierwszej instancji część swoich rozważań oparł na art. 26 ust. 1 ustawy o obszarach morskich, normującym odmienną sytuację prawną niż tą z jaką mieliśmy w tej sprawie do czynienia. Zwrócić trzeba uwagę, że wniosek skarżącej Spółki o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli elektroenergetycznych dotyczył obszaru wyłącznej strefy ekonomicznej w polskich obszarach morskich. Niezrozumiałe jest w tych okolicznościach powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na art. 26 ww. ustawy skoro przepis ten dotyczy układania i utrzymywania kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego. W tym zakresie kontrolowany wyrok jest zatem wadliwy. Konsekwencją powyższego stanowiska jest także uznanie za błędne opartych o art. 26 ust. 4 ustawy o obszarach morskich rozważań Sądu pierwszej instancji co do zastosowania w sprawie przepisów art. 23 ust. 1c, 2a oraz 3-5 ww. ustawy. Przywołany art. 26 ust. 4, zgodnie z którym do pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 23 ust. 1c, 2a, 3-5 oraz 5b stosuje się odpowiednio, również odnosi się bowiem do unormowanego w art. 26 ust. 1 ustawy o obszarach morskich pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki utrzymywania kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, a nie pozwolenia na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej w polskich obszarach morskich ( art. 27 ust. 1 ustawy o obszarach morskich). Poczynione zatem w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji ustalenia nie mogły być uznane za prawidłowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie powyższych wad zaskarżonego wyroku nie mogło w okolicznościach tej sprawy skutkować uchyleniem tego orzeczenia, bowiem zawarta w tym wyroku konkluzja co do prawidłowości zaskarżonego jak i utrzymanego nią w mocy postanowienia nie została skutecznie podważona wniesionym środkiem odwoławczym. Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w nim zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 1a oraz art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o obszarach morskich względnie art. 27 ust. 1, art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich, art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich oraz art. 27 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 4 i 5 w zw. z art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich – czy to przez ich niezastosowanie czy też błędną wykładnię, wskazać należy, iż oparte zostały one na błędnym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaniu, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich. W tym zakresie zwrócenia uwagi wymaga, że ze stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego postanowienia art. 27 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej wynika, że układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej jest dozwolone, jeśli nie utrudnia to wykonywania praw Rzeczypospolitej Polskiej i pod warunkiem uzgodnienia ich lokalizacji oraz sposobów utrzymywania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Przywołane powyżej pierwsze zdanie art. 27 ust. 1 ustawy wskazuje wprawdzie na jedną formę współdziałania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej - uzgodnienie, jednak zastosowanie w tej sprawie miała dalsza część tego przepisu, nakładająca na Ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zgody na układanie i utrzymywanie kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej po zasięgnięciu opinii szeregu ministrów, w tym ministra właściwego do spraw klimatu i środowiska. Zgodnie z treścią przywoływanego w ww. zarzutach przepisu art. 27 ust. 1a ustawy o obszarach morskich, do uzgodnienia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 23 ust. 2a, 3-5, 5b, 6e i 6f oraz art. 26 ust. 5, 6 i 8. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten wyraźnie odnosi się zatem do uzgodnienia, tj. kwestii unormowanej w zdaniu pierwszym art. 27 ust. 1 ww. ustawy a nie do unormowanego w zdaniu następnym tego przepisu opiniowania. Zatem w tej sprawie nie będzie miał zastosowania. Ocena sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 106 § 4 k.p.a. powiązanego z brakiem wszechstronnego wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. powiązanego z brakiem wskazania w części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dowodów potwierdzających fakty, na których organ oparł rozstrzygnięcie – wymaga omówienia charakteru prawnego postanowień, będących przedmiotem niniejszej kontroli sądowej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Ministra Klimatu i Środowiska stanowił przywołany powyżej art. 27 ust. 1 ustawy o obszarach morskich. W świetle tego przepisu decyzja w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej wydawana jest "po zasięgnięciu opinii" właściwych ministrów, co oznacza, że ustawodawca wprowadził w tym postępowaniu niewiążącą formę współdziałania organu, przewidzianą w art. 106 § 1 k.p.a. W myśl art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się jednolicie, w zależności od tego, czy zajęcie stanowiska następuje w formie opinii lub zgody (uzgodnienia), to różna jest moc wiążąca tych działań właściwego organu. Opinia bowiem w najmniejszym stopniu ogranicza swobodę organu prowadzącego postępowanie główne. Wskazuje się zwłaszcza, że opinia udzielana w trybie art. 106 k.p.a., jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w tej sprawie. Z kolei wyrażenie zgody (uzgodnienie) wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym (zob. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. Lex 2024, komentarz do art. 106 k.p.a.; wyrok NSA w Warszawie z 13 października 1997 r. II SA 203/97 ONSA1998/4 poz. 120). W uzasadnieniu uchwały NSA w Warszawie z 15 lutego 1999 r. OPK 14/98, ONSA 1999/3, poz. 80, stwierdzono między innymi, że: "Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa". Uwzględniając powyższe uwagi należało przyjąć, że przepis art. 27 ust. 1 ustawy o obszarach morskich wprowadził obowiązek uzyskania od właściwych ministrów opinii, które nie są wiążące dla organu wydającego decyzję w przedmiocie uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej. Opinia wydana w trybie art. 106 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie i na kolejnym etapie postępowania oceniana jest w kontekście innych zgromadzonych materiałów dowodowych. Argumentacja zawarta w opinii powinna być zatem przedmiotem oceny organu wydającego decyzję, tak jak podlega kontroli sądu, gdy zostanie skutecznie zaskarżona. W kontekście rozpatrywanych obecnie zarzutów zauważyć przy tym należy, że chociaż w rozpoznawanej sprawie niewiążący charakter opinii nie został w skardze kasacyjnej zakwestionowany, to jednak przytoczona w jej uzasadnieniu argumentacja nie jest w pełni adekwatna do takiej właśnie formy współdziałania Ministra Klimatu i Środowiska. Trudno bowiem przyjąć, że stanowisko organu opiniującego – wyrażane w formie niedecyzyjnej – powinno odpowiadać takim wymogom proceduralnym, jakie przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tj. wymogom odnoszącym się do decyzji. Przy kontroli zaskarżonego postanowienia należało zatem uwzględnić specyfikę postępowania, w ramach którego Minister opiniował przedmiotowe przedsięwzięcie. Czynił to natomiast niewątpliwie pod kątem i w ramach kompetencji przyznanych mu ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1893). Otóż stosownie do treści art. 13a ust. 1 ustawy o działach administracji rządowej, kierowany przez Ministra Klimatu i Środowiska dział klimat obejmuje sprawy klimatu i zrównoważonego rozwoju, w szczególności w zakresie m.in. rozwoju i wykorzystania odnawialnych źródeł energii. Kierowany natomiast przez Ministra dział środowisko obejmuje sprawy ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego oraz racjonalnego wykorzystania jego zasobów, w szczególności w zakresie gospodarki zasobami naturalnymi (art. 28 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy). Kompetencje organu w omawianym zakresie są zatem na tyle ogólne, że domaganie się przez skarżącą Spółkę zawarcia w przedmiotowej opinii jeszcze bardziej skonkretyzowanych wyjaśnień jest żądaniem nieusprawiedliwionym i to tym bardziej mając na względzie podnoszony już powyżej charakter tego aktu. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w kontrolowanym postanowieniu stanowisko Ministra nie zawiera dowolnej oceny, to jest stanowiska, którego nie dałoby się obronić i zweryfikować. Jak podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, z uwagi na zakres działania Ministra Klimatu i Środowiska wynikający z ustawy o działach administracji rządowej wyraził on w przedmiotowej sprawie stanowisko uwzględniające bezpieczeństwo energetyczne kraju, w tym bezpieczeństwo dostaw energii, surowców energetycznych i paliw. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołano, jako przepisy odrębne, art. 12 i art. 13 ustawy Prawo energetyczne, które wskazują na kompetencje Ministra Klimatu i Środowiska do oceny planowanego przedsięwzięcia w zakresie wpływu na bezpieczeństwo energetyczne, będące elementem bezpieczeństwa i obronności państwa. Ponadto Minister zaznaczył, że oceny wpływu wnioskowanej inwestycji na bezpieczeństwo energetyczne dokonał w oparciu o cele określone w Polityce Energetycznej Polski do 2040 r. (PEP2040), a więc dokument strategiczny, wyznaczający kierunki i cele rozwoju m.in. morskiej energetyki wiatrowej w Polsce. Słusznie zaakcentowano w postanowieniu, że jakkolwiek PEP2040 nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa, to jednak jest to dokument, którym Minister kieruje się realizując swoje ustawowe kompetencje, w tym m.in. wydając opinie w sprawach wniosków o wydanie uzgodnień lokalizacji oraz sposobów utrzymywania kabli na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji realizując określoną politykę wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych. W przeciwnym razie to sąd administracyjny, a nie właściwy organ władzy wykonawczej, ostatecznie decydowałby o polityce energetycznej państwa. Minister wydając w sprawie opinię kierował się zatem kryteriami wysoce ocennymi, pozostającymi w związku z polityką państwa w dziedzinie energetyki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poza merytoryczną weryfikacją pozostawały także w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej wnioski organu oparte na specjalistycznej wiedzy z zakresu praktyki inżynierskiej oraz standardów technicznych, powołanych w zaskarżonym postanowieniu. Fakt, że organ przy opiniowaniu kierował się wiedzą specjalistyczną związaną z jego kompetencjami i zadaniami, nie oznacza, iż miał obowiązek wskazania w tym zakresie szczegółowych dowodów, opracowań czy analiz. Pamiętać bowiem należy, że wymóg opiniowania wniosku przez danego Ministra wynika właśnie z tego, że jest to organ wyspecjalizowany w określonej dziedzinie, a w niniejszej sprawie – w dziedzinie energetyki. Okoliczność, że częściowo ustalenia organu opierały się na wiedzy specjalistycznej nie może być postrzegana jako wada podjętych postanowień. Minister wskazał także na informacje zawarte w ogólnodostępnym Systemie Informacji Przestrzennej Administracji Morskiej (SIPAM). W obu wydanych postanowieniach w sposób rzetelny i wyczerpujący przedstawił zatem podstawę faktyczną i prawną zajętego stanowiska. Przytaczając przy tym niesporne ustalenia wynikające z akt sprawy zwrócił uwagę, że aktualnie skarżąca Spółka nie posiada żadnego prawomocnego pozwolenia na wznoszenie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń (PSZW) dla żadnej morskiej farmy wiatrowej, z której przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne miałoby wyprowadzać moc. Jednocześnie wskazał, że planowane złożenie przez Spółkę wniosku o wydanie PSZW nie uprawdopodabnia, że Spółka PSZW uzyska. W tych okolicznościach sprawy uprawnione było wnioskowanie Ministra, że wydanie uzgodnień lokalizacji oraz sposobu utrzymywania kabli na obszarze wyłącznej strefy ekonomicznej (UUUK) zanim wydane zostaną PSZW stworzy realne zagrożenie ograniczenia możliwości wyprowadzania mocy z morskich farm wiatrowych przez inwestorów, którzy uzyskają PSZW. Jako przekonujące należało uznać także dalsze argumenty organu wskazujące, że w razie wcześniejszego wydania UUUK, inwestor uzyskujący później PSZW może zostać zmuszony do poprowadzenia kabla mniej efektywną trasą pod względem planistycznym, ekonomicznym czy środowiskowym, co mogłoby zwiększyć koszty inwestycji a w dalszej kolejności wpłynąć na wzrost ceny energii elektrycznej dla odbiorców końcowych. Przedstawione potencjalne negatywne skutku sytuacji, w których wnioski PUUK i UUUK są składane w oderwaniu od PSZW dla morskich farm wiatrowych, pozwalały w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na stwierdzenie, że może to prowadzić do wystąpienia zagrożenia zarówno dla bezpieczeństwa i obronności państwa, dla realizacji celów wynikających z polityki energetycznej państwa i interesu gospodarki narodowej z uwagi na zablokowanie takiej lokalizacji na okres nawet 35 lat. Minister w sposób logiczny zatem wywiódł, iż ryzyko wystąpienia negatywnych skutków dla bezpieczeństwa energetycznego nie pozwalało mu pozytywnie zaopiniować przedmiotowego wniosku. Zgodzić się przy tym należy z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie nie wystąpiły uchybienia proceduralne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sposób całkowicie nieuprawniony zarzucono w skardze kasacyjnej ogólnikowość przytoczonych przez organ stwierdzeń i argumentów, podczas gdy w obu postanowieniach zaprezentowano rzetelną analizę istotnych okoliczności faktycznych w kontekście mających w sprawie zastosowanie regulacji prawnych. Minister prawidłowo zidentyfikował istotne w sprawie okoliczności wykazując logicznie negatywne skutki dla bezpieczeństwa energetycznego państwa w razie wydania wnioskowanej decyzji. Z tych wszystkich przyczyn niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 106 § 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał też zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za usprawiedliwiony. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dlatego też wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku – patrz: wyrok NSA z 24 maja 2017 r. I OSK 2232/15. Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady poddaje się ocenie i umożliwia kontrolę instancyjną, nawet przy uwzględnieniu ujawnionych wad. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.