II OSK 89/17

Dnia 15 maja 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych P. N., A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 405/16 w sprawie ze skarg P. N., A. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi kasacyjne

Wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 405/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddali skargi P. N. i A. N. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] marca 2015 r. w części dotyczącej wskazania P. N., jako osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu składowego (wiaty) stanowiącego dwukondygnacyjną budowlę o konstrukcji drewnianej, osadzonego na fundamencie betonowym, o dachu jednospadowym krytym blachą, posiadającego wymiary 7 m x 12 m (powierzchnia zabudowy 84 m2) wybudowanego na działce o nr ewid. [...], położonej w G. bez wymaganego pozwolenia na budowę i w tym zakresie nakładającą obowiązek rozbiórki na A. N., a w pozostałej części utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli P. N. i A. N., zaskarżając wyrok w całości. P. N. w skardze kasacyjnej na podstawie: 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 art. 15 i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie postępowania – A. N., czynnego udziału w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4, art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji, że pomimo zbycia prawa własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, skarżący nie będąc już właścicielem nieruchomości ani nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od dnia 24 września 2015 r. nadal pozostaje stroną postępowania administracyjnego; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę Sądu I instancji, iż organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. została wydana w dacie, w której skarżący nie był już właścicielem nieruchomości, jak również nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem przestał być stroną niniejszego postępowania; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: – naruszenia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, iż zbycie prawa zbywalnego jaką jest własność nieruchomości w toku postępowania powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce zbywcy bez konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w obu instancjach podczas gdy przepis Konstytucji przewiduje, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. W skardze kasacyjnej P. N. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organów obu instancji. A. N. w skardze kasacyjnej na podstawie: 1) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 art. 15 i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie postępowania – A. N., czynnego udziału w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4, art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji, że pomimo zbycia prawa własności nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, skarżący nie będąc już właścicielem nieruchomości ani nie posiadając prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od dnia [...] września 2015 r. nadal pozostaje stroną postępowania administracyjnego; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę Sądu I instancji, iż organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. została wydana w dacie, w której skarżący nie był już właścicielem nieruchomości, jak również nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zatem przestał być stroną niniejszego postępowania; – art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę Sądu I instancji, iż organy administracji publicznej dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznaniu, iż przedmiotowa wiata nie stanowi obiektu małej architektury, podczas gdy przy dokonywaniu takiej oceny należy brać pod uwagę także ocenę sposobu zagospodarowania terenu przyległego; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: – art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, iż zbycie prawa zbywalnego jaką jest własność nieruchomości w toku postępowania powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania administracyjnego w miejsce zbywcy bez konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania w obu instancjach podczas gdy przepis Konstytucji przewiduje, że każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji; – art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż "nabywca – zwłaszcza w wypadku czynności prawnych pomiędzy osobami żyjącymi, jak darowizna – winien wiedzieć, jaki jest stan prawny nieruchomości przez niego nabywanej, w tym również powinien wiedzieć o toczących się postępowaniach, które tej nieruchomości dotyczą", albowiem tym twierdzeniem Sąd I instancji stawia spadkobierców w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osób nabywających nieruchomości w drodze czynności między żyjącymi; – § 21 ust. 1 uchwały nr II.10.2014 Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość G. w gminie M. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracji w sposób prawidłowy ustalił, że obiekt składowy – wiata będący przedmiotem, postępowania administracyjnego jest niezgodny z powyższym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi na jego wymiary i nie może być uznany za obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, podczas gdy sama powierzchnia terenu zajętego przez dany obiekt budowlany nie stanowi cechy przesądzającej o jego zaliczeniu, bądź niezaliczeniu do klasy obiektów małej architektury, bez odniesienia do jego pozostałych wymiarów jak na przykład wysokość oraz oceny sposobu zagospodarowania terenu przyległego. W skardze kasacyjnej A. N. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skarg kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W obu skargach kasacyjnych sformułowano identyczne zarzuty dotyczące dwóch kwestii, po pierwsze – nałożenia w decyzji organu odwoławczego obowiązku rozbiórki na skarżącą, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, po drugie – traktowania skarżącego jako strony postępowania, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego zbył nieruchomość, na której wybudowano przedmiotowy obiekt budowlany. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo w uzasadnieniu wyroku, że skoro skarżący jako inwestor i właściciel nieruchomości stał się adresatem obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją PINB, to nie utracił statusu strony w związku ze zbyciem (darowizną) nieruchomości na rzecz skarżącej w toku postępowania odwoławczego. Przede wszystkim to on zainicjował postępowanie odwoławcze i miał nadal aktualny interes prawny, aby brać udział w postępowaniu do jego zakończenia. Dodać przy tym należy, że zaistniała sytuacja nie polegała na prostym następstwie procesowym uregulowanym w art. 30 § 4 k.p.a. Skarżąca stała się następcą w zakresie materialnym, związanym z tytułem własności do nieruchomości darowanej jej przez skarżącego. Trzeba jednak w tym miejscu zaznaczyć, że zasadnicze znaczenia dla ustalenia kręgu stron w sprawie dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego ma przepis prawa materialnego, a konkretnie art. 52 Prawa budowlanego stanowiący, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że chociaż według wymienionego przepisu nakaz rozbiórki powinien być kierowany w pierwszej kolejności do inwestora, to jednak stosowanie art. 52 Prawa budowlanego powinno gwarantować realną możliwość zlikwidowania samowoli budowlanej. W rezultacie Sąd zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który uznał, że nałożenie obowiązku na aktualnego właściciela nieruchomości zabudowanej spornym obiektem zapewni efektywną możliwość wykonania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wobec braku zarzutu kasacyjnego dotyczącego art. 52 Prawa budowlanego stanowisko Sądu Wojewódzkiego zajęte w tym zakresie nie podlegało weryfikacji. Odnosząc się zatem do treści skarg kasacyjnych podkreślić należy, że rzeczą organu administracji jest zapewnienie w toku całego postępowania administracyjnego udziału tych podmiotów, których praw lub obowiązków dana sprawa dotyczy. Jeżeli więc w niniejszej sprawie zmiana właściciela nieruchomości zabudowanej obiektem podlegającym rozbiórce nastąpiła dopiero na etapie odwoławczym, to dopiero wówczas zaistniała przesłanka, aby skarżąca stała się stroną postępowania. Prawidłowo wyjaśnił Sąd Wojewódzki, że fakt zbycia przez inwestora nieruchomości po wydaniu decyzji w przedmiocie rozbiórki nie powoduje, że postępowanie przed organem pierwszej instancji powinno być powtórzone z udziałem nabywcy obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że w zależności od tego kiedy dochodzi do zbycia nieruchomości nowy właściciel może z inicjatywy własnej lub wskutek działań organu wstąpić do sprawy, ale na takim etapie, na którym się ona toczy. Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że nabywca nieruchomości powinien mieć wiedzę jaki jest jej stan prawny, a w szczególności powinien wiedzieć o toczących się postępowaniach administracyjnych czy sądowych, które dotyczą nabytych rzeczy. W przypadku praw i obowiązków administracyjnoprawnych związanych z rzeczą, która stała się przedmiotem postępowania, to przepisy prawa materialnego określają skutki prawne wynikające z jej zbycia. Z reguły obowiązki tego rodzaju, jak te związane z likwidacją samowoli budowlanej, przechodzą na każdoczesny podmiot władający określoną rzeczą. Zastrzec jednak trzeba, że w okolicznościach konkretnej sprawy nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, nie będącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano dany obiekt budowlany. Jak już wyżej zostało powiedziane, aż do zakończenia postępowania właściwy organ administracji ustala krąg stron w danej sprawie i wyznacza na podstawie art. 52 Prawa budowlanego podmiot, na którym będą ciążyć obowiązki w zakresie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaakcentować również należy, że w przypadku zbycia nieruchomości organ administracji może podjąć czynności procesowe z tym związane wówczas gdy uzyska potrzebne do tego informacje. W przypadku gdy do zmiany właściciela nieruchomości dochodzi wskutek czynności cywilnoprawnej, to strony umowy powinny podjąć działania związane z ochroną własnego interesu prawnego w ramach postępowania administracyjnego toczącego się co do rzeczy będącej przedmiotem zbycia. W tym kontekście całkowicie chybione są zarzuty podnoszące różnicowanie następców prawnych w zależności od tego czy stają się właścicielami nieruchomości wskutek spadkobrania, czy wskutek czynności cywilnoprawnych. Wskazać trzeba, że w znaczeniu materialnoprawnym obowiązki właściciela nieruchomości zabudowanej niezgodnie z prawem są identyczne, niezależnie od sposobu nabycia tytułu własności. Każdoczesny właściciel ponosi bowiem odpowiedzialność w zakresie likwidacji skutków samowoli budowlanej, aczkolwiek obowiązkami w tym zakresie obciążony może być także inwestor. Natomiast na płaszczyźnie procesowej sytuacja następców prawnych może być zróżnicowana, gdyż nabycie nieruchomości wskutek spadkobrania odbywa się bez woli nabywcy, a przy czynnościach inter vivos, to zachowania zbywcy i nabywcy kształtują nowy stan rzeczy. Odmienność tych sytuacji w sposób oczywisty wpływa na kształtowanie się praw i obowiązków wymienionych podmiotów. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty dotyczące art. 78 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz przepisów wymienionych w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nieskutecznie postawiono również zarzut odnoszący się do kwalifikacji spornego obiektu jako wiaty. Ocena organów i Sądu w tym zakresie oparta została na przepisach Prawa budowlanego, w tym art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego definiującego obiekt małej architektury. Brak w podstawie kasacyjnej tego przepisu nie pozwolił na merytoryczną weryfikację zarzutu kasacyjnego, zgodnie z którym sporny obiekt z uwagi na sposób zagospodarowania terenu przyległego powinien być potraktowany jako obiekt małej architektury. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano w istocie ustaleń faktycznych dotyczących charakterystyki spornego obiektu. Dodać trzeba, że w aktach zgromadzono wystarczający materiał dowodowy przedstawiający cechy obiektu, jego wielkość, posadowienie na gruncie. Z przeprowadzonych oględzin i dokumentacji zdjęciowej wynika dokładnie w jakim miejscu sporny obiekt powstał i jakie jest jego przeznaczenie. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. sformułowany został w sposób nieuprawniony. Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący § 21 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie ustanowiony w planie zakaz lokalizowania nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem "ZR" miał zastosowanie w niniejszej sprawie skoro wybudowana wiata nie należy do kategorii obiektów dopuszczonych w terenie zieleni nieurządzonej. Z tych wszystkich względów skargi kasacyjne, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, podlegały oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.