II OSK 887/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2865/23 w sprawie ze sprzeciwu W. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r., znak: KOA/4945/Ar/23 w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2865/23, oddalił sprzeciw W. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 listopada 2023 r., znak: KOA/4945/Ar/23, w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej. Powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (Kolegium), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. N. od decyzji Burmistrza [...] z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr 151/2023 (ustalającej opłatę w wysokości 276.021,57 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gmina [...], o powierzchni 0,6999 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], jako 30% wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ożarów Mazowiecki dla obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ożarowie Mazowieckim z dnia . października 2018 r. - Dz.Urz.Woj.Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2018 r. poz. [...], w związku ze zbyciem ww. działki przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. z 2003 r. poz. 977 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył W. N., wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie "art. 174 pkt 1 i 2" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., przez oddalenie sprzeciwu od decyzji, a to na skutek wadliwego zaakceptowania stanowiska Kolegium, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo że zostało ono uzasadnione wyłącznie i jedynie potrzebą wyjaśnienia rozbieżności co do powierzchni działki nr ew. ., gdyż biegły w operacie przyjął powierzchnię 0,6999 ha, zaś według danych zawartych w wypisie z ewidencji na dzień zawarcia umowy sprzedaży wynosiła ona 0,7460 ha, a sama prawidłowość arytmetycznego wyniku wyceny mogła być zweryfikowana przez rzeczoznawcę majątkowego na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wytknięte wady decyzji powinny prowadzić do jej uchylenia na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. zamiast oddalenia sprzeciwu; 2) przepisów prawa procesowego, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., przez oddalenie sprzeciwu od decyzji, w sytuacji gdy wydanie przez ten organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostało uzasadnione wyłącznie i jedynie potrzebą wyjaśnienia rozbieżności co do powierzchni nieruchomości, gdyż biegły w operacie przyjął powierzchnię 0,6999 ha, zaś według danych zawartych w wypisie z ewidencji na dzień zawarcia umowy sprzedaży wynosiła ona 0,7460 ha, co oznacza, że sama prawidłowość arytmetycznego wyniku wyceny mogła prowadzić do ustalenia dla strony skarżącej wyłącznie "wyżej" opłaty planistycznej tj. "wyżej" niż kwota 276.021,57 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, związanej z powierzchnią 0,6999 ha, co prowadzi do wniosku, że w warunkach przedmiotowej sprawy wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. sprowadzało się w istocie do wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej w rozumieniu art. 139 k.p.a. naruszając tym samym zakaz reformationis in peius, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wytknięte wady decyzji powinny prowadzić do jej uchylenia na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. zamiast oddalenia sprzeciwu; 3) przepisów prawa procesowego, tj. art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 107 § 2 k.p.a., przez oddalenie sprzeciwu od decyzji, mimo że w jej uzasadnieniu nie odniesiono się do żadnego z zarzutów odwołania strony skarżącej dotyczących zarówno naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, ograniczając się wyłącznie i jedynie do potrzeby wyjaśnienia rozbieżności co do powierzchni nieruchomości, które z powodu, o których mowa w sformułowanych powyżej zarzutach, podstawą wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej być nie mogła, co prowadzi do wniosku, że w istocie decyzja nie zawiera ani wskazania przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji, ani koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym w szczególności wytycznych do rozstrzygnięcia dla organu I instancji, mimo że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku sam dostrzegł, że uzasadnienie decyzji organu II instancji, dotknięte jest brakami, a ocena czy zachodzą podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. powinna następować przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie, a które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wytknięte wady decyzji powinny prowadzić do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. zamiast oddalenia sprzeciwu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a i 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. Wniosek skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie był zatem wiążący. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. To pozbawiałoby natomiast stronę postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Zasadnie zauważył Sąd Wojewódzki, że w przypadku ustalania opłaty planistycznej prawodawca wprowadził obowiązek określania kluczowej dla sprawy okoliczności faktycznej, jaką jest zmiana wartości nieruchomości, przy wykorzystaniu jedynie jednego rodzaju sformalizowanego dowodu, tj. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ponieważ organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego kasacyjnego rozstrzygnięcia wskazał, że "przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr ew. [...] z obrębu ewid. [...], której powierzchnię biegły w operacie przyjął z wypisu z ewidencji (0,6999 ha). Wpis ten jest jednak starszy niż akt notarialny sprzedaży nieruchomości, zaś w akcie są wyjaśnione rozbieżności w powierzchni tej nieruchomości gruntowej. Okazuje się zatem, że działka jest większa (0,7460 ha), niż wynika to z wypisu, a według danych z aktu w wypisie do niego okazanym są inne dane. Dokumenty zawierają bowiem adnotację, wskazującą, że rozbieżność w obszarze tej nieruchomości ujawniona w Księdze Wieczystej oraz w ewidencji gruntów wynika z zastosowania dokładniejszych metod pomiaru i obliczeń". Nadto, zdaniem organu odwoławczego, dane ewidencyjne na wyrysie mogą nie spełniać wymagań rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków lub obowiązujących standardów technicznych. Słusznie podniósł Sąd Wojewódzki, że okoliczność ta umknęła organowi I instancji, a jej wyjaśnienie jest niezbędne dla oceny wartości dowodowej przyjętego operatu szacunkowego, a w konsekwencji wysokości ustalonej opłaty planistycznej. Z tego względu zasadnie organ odwoławczy przyjął, że kwestia powyższych rozbieżności wymaga wyjaśnienia przez organ I instancji jako zasadniczy element dowodowy w niniejszym postępowaniu, bowiem wzrost wartości musi odnosić się do nieruchomości według jej stanu, a przede wszystkim wielkości na datę wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie powyższa kwestia ma związek z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Pominięcie przez organ I instancji tak istotnej okoliczności, prowadzi do wniosku o naruszeniu przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), choć nie zostało to w sposób wyraźny wyartykułowane przez organ odwoławczy. Niewadliwe także uznał Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie mógł uzupełnić materiału dowodowego, w trybie art. 136 k.p.a., bo uzupełnienie materiału dowodowego oznaczałoby w istocie przeprowadzenie od nowa postępowania wyjaśniającego. Skoro operat szacunkowy jest głównym dowodem w sprawie, a jego "prawidłowość" ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, dotyczy bowiem najistotniejszej kwestii, tj. możliwości ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, to należy przyjąć, na gruncie niniejszej sprawy, że "prawidłowość" jego sporządzenia nie mogła być zweryfikowana przez rzeczoznawcę na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. W rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia jedynie ze sprawdzeniem "prawidłowości arytmetycznego wyniku wyceny", lecz z koniecznością wyjaśnienia kwestii mogącej mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Wykracza to poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Nie można akceptować stanu, który powodowałby, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Sprawa rozstrzygana byłaby wtedy w istocie w jednej instancji, co skutkowałoby pozbawieniem skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Przywołany przez stronę skarżącą kasacyjnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 92/24, nie wiąże tutejszego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zarzutów z punktów 1) i 3) skargi kasacyjnej. Nadto, mając na uwadze kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji i przesłankę jej wydania, nie można uznać, aby okoliczność "nie odniesienia się" do żadnego z zarzutów odwołania strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, mogła stanowić podstawę jej uchylenia, tym bardziej, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił należycie jaki wpływ na wynik sprawy miało "przemilczenie" podniesionych przez skarżącego zarzutów w stosunku do decyzji organu I instancji. Ponadto powołany przepis art. 107 § 2 k.p.a., który przewiduje, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja, nie jest właściwą podstawą do czynienia zarzutu odnośnie powyższego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuprawniony jest także zarzut z punktu 2) środka zaskarżenia oparty na naruszeniu art. 139 k.p.a., zgodnie z dyspozycją którego, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W tym względzie wyjaśnić należy, że zakaz z art. 139 k.p.a. może być naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. ma przede wszystkim charakter decyzji procesowej, a więc decyzji, która w żadnym stopniu nie kształtuje praw i obowiązków (sytuacji materialnoprawnej) jej adresata. Tylko rozstrzygnięcie kształtujące stosunek materialnoprawny może powodować możliwość wydania orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej środek prawny, co nie następuje jednak z oczywistych wręcz względów w odniesieniu do decyzji kasacyjnej, albowiem nie niesie ona ze sobą ryzyka "niekorzyści", rozumianej jako uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Nie nakłada ona bowiem na stronę żadnych obowiązków, ani nie ogranicza jej uprawnień (zob. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 918/17; z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1085/17; z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 392/14). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.