II OSK 886/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P. sp. z o.o." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 148/21 w sprawie ze skargi M.M. na bezczynność Starosty Opatowskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 148/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M., zobowiązał Starostę Opatowskiego do rozpatrzenia wniosku P. sp. z o.o. w W. z dnia 6 grudnia 2018 r. (data wpływu do organu 11 grudnia 2018 r.) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1), stwierdził, że Starosta Opatowski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził od Starosty Opatowskiego na rzecz M.M. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając go w części obejmującej pkt 1 i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, że Starosta Opatowski dopuścił się bezczynności przy jednoczesnym wskazaniu, iż po wydaniu decyzji z 23 stycznia 2019 r. nie był on włączony w procedurę postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej przez niego decyzji, w związku z czym zaistniała okoliczność o charakterze proceduralnym, uwalniająca ww. organ od zarzutu ewentualnej bezczynności, stanowiąca przyczynę niezależną od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., a brak dostępu do akt administracyjnych stanowił w tym zakresie okoliczność łagodzącą odpowiedzialność organu; 2. art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż Starosta Opatowski nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, ponieważ nie był zaangażowany w postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i nie dysponował aktami administracyjnymi sprawy, jak również zobowiązanie ww. organu do rozpatrzenia wniosku Spółki w terminie, który nie jest wystarczający na jej merytoryczne rozpoznanie w sposób wszechstronny; 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 8 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo braku naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku stwierdził, że Starosta Opatowski dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu bowiem P. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie posiadała legitymacji do jej wniesienia. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej oraz wszczęcie na jej podstawie postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem drugiej instancji uzależnione jest od spełnienia warunków wynikających z przepisów p.p.s.a. Wśród tych warunków ustawa wymienia m.in. wymóg wniesienia skargi kasacyjnej przez uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z konstrukcji powołanej normy prawnej wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zamknięty i ogranicza się jedynie do tych, które zostały wymienione w tym przepisie. Mając na względzie, że wniesienie skargi kasacyjnej przez stronę jest jedną z przesłanek jej dopuszczalności, w orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny może badać, czy skarga kasacyjna została wniesiona przez stronę. Sąd ten nie może jednak odrzucić skargi kasacyjnej z tej przyczyny, że została ona wniesiona przez podmiot nieposiadający przymiotu strony, jeśli podmiot ten został dopuszczony do udziału w postępowaniu przed sądem I instancji i brał w nim udział jako strona. W tej wyjątkowej sytuacji ustalenie, że skarżący kasacyjnie nie ma legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej, wymaga merytorycznego rozpoznania sprawy w aspekcie posiadania przez ten podmiot interesu prawnego w danej sprawie i może prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona przez P sp. z o.o. z siedzibą w W., która została uznana przez Sąd I instancji za uczestnika postępowania. Sąd I instancji uznał, że uczestnikami w postępowaniu ze skargi na bezczynność złożonej przez M.M. są osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym objętym tą skargą. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną jest to działanie nieprawidłowe. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przy czym stosownie do art. 12 p.p.s.a. ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Ustalenie uczestników postępowania, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a opiera się na takich ich cechach, jak: uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, które jest przedmiotem kontroli sądowej; niewniesienie skargi do sądu administracyjnego w związku z postępowaniem administracyjnym, w którym brały udział; wynik sprawy administracyjnej, o której mowa wyżej, dotyczy ich interesu prawnego (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023). W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną rozstrzygnięcie sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Starosty Opatowskiego nie dotyczy interesu prawnego skarżącej kasacyjnie Spółki, mimo iż była ona inicjatorem postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę. W sprawie inicjowanej skargą na bezczynność organu administracji przedmiotem oceny Sądu jest stan kiedy to organ zobowiązany do działania w sprawie nie czyni tego. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w takiej sprawie jest tylko ocena czy słusznie skarżący podmiot domaga się działania organu. Oznacza to, że w żaden sposób wyrok w takiej sprawie nie kreuje sytuacji prawnej jakiegokolwiek podmiotu, który jest, bądź powinien być uznany za stronę postępowania, w którym to skarżony organ pozostaje w bezczynności. W konsekwencji jedynie strona skarżąca posiada interes prawny w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność. W postępowaniu w sprawie ze skargi na bezczynność nie rozstrzyga się o interesie innych osób. Nie dotyczy ono merytorycznych kwestii danej sprawy administracyjnej, a jedynie tego czy organ rozpoznał sprawę w ustawowym terminie. W tej sytuacji skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji mogli skutecznie wnieść jedynie M.M. oraz Starosta Opatowski. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.