II OSK 877/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1093/20 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1093/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści - uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...]odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego przy ul. [...] w dzielnicy [...] m. st. Warszawy z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr 2067/LXXXI11/2002 Rady Gminy Warszawa-Centrum z 10 października 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. Juliusza Słowackiego (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 284 z dnia 4 listopada 2002 r. poz. 7461; dalej: "plan miejscowy"). W uzasadnieniu postanowienia podano, że w planie miejscowym brak jest ustaleń szczegółowych w zakresie określenia takich wskaźników jak wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, wysokość budynku czy powierzchni biologicznie czynnej, na podstawie których można by było określić parametry ewentualnej rozbudowy budynku. W związku z tym wskazane zapisy planu miejscowego nie dopuszczają rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego nowych pomieszczeń. 1.3. Na skutek złożonego zażalenia, Kolegium ww. postanowieniem z [...] lutego 2020 r. utrzymało postanowienie organu I instancji w mocy. Kolegium zacytowało treść § 41 planu miejscowego i stwierdziło, że skoro w trakcie rozbudowy nie zostały zachowane gabaryty budynku istniejącego, to nie sposób stwierdzić, aby dobudowa ogrodu zimowego była zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 1.4. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący podnosząc, że: - w przepisach budowlanych nie ma definicji "gabarytu budynku". Wg definicji w Słowniku Języka Polskiego gabaryt w odniesieniu do budynku to - "najwyższa linia poziomu zasadniczej bryły budynku lub zespołu budynków" – a wykonana rozbudowa nie wpłynęła na ten wymiar budynku. Omawiany budynek ma piętro, a wykonana rozbudowa jest jedynie w parterze, nie został zatem zmieniony gabaryt/gabaryty budynku; - brak jest odniesienia się do istotnego argumentu w sprawie - pozytywnej opinii dotyczącej wykonanej rozbudowy, wydanej przez autora Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, Biura Planowania i Rozwoju Warszawy (w załączniku); - brak wydania zaświadczenia żądanej treści blokuje mu możliwość przeprowadzenia rzetelnego postępowania legalizacji samowoli przez Urząd do tego powołany; - błędnie uznano, że zapisy w planie miejscowym zawarte w § 41 trzeba stosować łącznie, tzn., że każda ewentualna inwestycja na tym terenie (budowa, rozbudowa, remont budynku mieszkalnego) musi łącznie spełniać wszystkie ustalenia z podpunktów zawartych w punkcie 2. § 41 planu; - niewłaściwie oceniono stan budynku przed wykonaniem rozbudowy na poziomie parteru; - błędnie potraktowano, jako niezgodną z obowiązującym planem jakąkolwiek rozbudowę; - błędnie oceniono zapisy planu miejscowego dotyczące zachowania zabudowy bliźniaczej, która miałaby oznaczać zabudowę, będącą odbiciem lustrzanym budynku sąsiedniego; - błędna interpretacja zapisów planu miejscowego powoduje wydłużenie procedury administracyjnej i ograniczanie jego chronionego konstytucyjnie prawa własności; - nierówne traktowanie go w stosunku do najbliższego sąsiedztwa oraz całego obszaru skutkowało odmową wydania zaświadczenia zgodności z planem miejscowym. 1.5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. 1.6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego - Kolegium nie przeprowadziło wnikliwej oceny sprawy w jej całokształcie, a całą argumentację zażalenia skwitowało krótkim stwierdzeniem, że "Skoro w trakcie rozbudowy nie zostały zachowane gabaryty budynku istniejącego to nie sposób stwierdzić, że dobudowa ogrodu zimowego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Takie stanowisko uznać należało za nieuprawnione. Zauważyć bowiem trzeba, że nawiązało ono do § 41 ust. 2 pkt 6 planu miejscowego, który stanowi, że dla m. in. jednostki terenowej MN8, dla której przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dopuszcza się przekształcenia zachowujące bryłę budynku tj. wymianę budynku mieszkalnego pod warunkiem zachowania gabarytów budynku istniejącego. Przy czym w myśl § 7 ust. 1 pkt 11 planu miejscowego - pod pojęciem przekształceń zachowujących bryłę budynku należy rozumieć możliwość wymiany nawet całego budynku istniejącego, pod warunkiem utrzymania w tych samych gabarytach budynku nowo wznoszonego. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że nie znajduje on zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. Kolegium zobowiązane było natomiast do ustalenia relacji zapisów planu miejscowego zawartych w § 41 ust. 2 pkt 1 oraz § 41 ust. 2 pkt 2. Przy czym w myśl § 41 ust. 2 pkt 1 planu mogłoby się to głównie sprowadzać do zmiany dachu na wysoki i wykorzystaniu przestrzeni strychów na cele mieszkalne. Konieczne było rozważenie przez Kolegium czy trafnie ustalił organ I instancji, że warunki z § 41 ust. 2 pkt 1 oraz z § 41 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego muszą zostać spełnione łącznie, co wykluczałoby w zasadzie tę rozbudowę. Czy też wolą uchwałodawcy było potraktowanie zabudowy bliźniaczej w sposób szczególny, niejako korzystniejszy, jeśli chodzi o możliwość rozbudowy i przebudowy budynków - w stosunku do budynków mieszkalnych jednorodzinnych (1-4 lokale) w układzie wolnostojącym (§ 9 pkt 2 planu). Brak rozważenia tych kwestii przez Kolegium skutkowało brakiem ponownego rozpatrzenia tej sprawy w jej całokształcie, a więc uchybieniem przede wszystkim art. 15, ale również art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie błędną wykładnię § 41 ust. 2 pkt 1 oraz pkt 2 planu miejscowego polegającą na dopuszczeniu interpretacji, że wolą uchwałodawcy było potraktowanie zabudowy bliźniaczej w sposób zdecydowanie korzystniejszy, bo z pominięciem zasad rozbudowy określonej w § 41 ust. 2 pkt 1 planu, co prowadziłoby do ewidentnej sprzeczności takiej interpretacji z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi, w tym równością podmiotów wobec przepisów prawa przy równoczesnym braku relewantnych cech pozwalających na wyróżnienie na gruncie analizowanego planu zabudowy bliźniaczej na tle zabudowy, o której mowa w § 41 ust. 2 pkt 1 planu (zabudowy mieszkaniowej jako takiej w ogólności), podczas gdy zapisy tego planu należy traktować jako spójną całość, a zatem prawidłowa wykładnia § 41 ust. 2 pkt 2 planu oznacza, że do rozbudowy budynków o charakterze bliźniaczym mają także zastosowanie zasady rozbudowy określone w § 41 ust. 2 pkt 1 planu z uwzględnieniem rozumienia pojęć "rozbudowy" bądź "przebudowy" przez przepisy ustawy Prawo budowlane; 2) przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie polegające na pominięciu, że na podstawie art. 15 Kpa, ale również z uwzględnieniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa Kolegium rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie wskazując, że dobudowa ogrodu zimowego nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) art. 141 § 4 Ppsa przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na poleceniu ponownego rozstrzygnięcia wątpliwości co wykładni § 41 ust. 2 pkt 2 w związku z pkt 1 planu przez przeprowadzenie rozważań w tym zakresie przy równoczesnym braku zajęcia przez Sąd jednoznacznego stanowiska co do wykładni planu, czy też braku wytycznych, czy dyrektyw, na poczet przyszłych rozważań. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa. 3.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni § 41 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 planu miejscowego i relacji pomiędzy tymi zapisami. W tym zakresie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego jest usprawiedliwiony. Plan miejscowy w przypadku zabudowy, o której mowa w § 41 ust. 2 pkt 1 tj. budynków mieszkalnych, bardzo precyzyjnie określa bowiem w jaki sposób może się odbywać przebudowa i rozbudowa budynków mieszkalnych, a zatem także zabudowy jednorodzinnej i bliźniaczej. Równocześnie brak jest istotnych relewantnych cech pozwalających na wyróżnienie na tle tej zabudowy (zabudowy mieszkaniowej) zabudowy bliźniaczej. Zatem prawidłowa wykładnia § 41 ust. 2 pkt 2 planu oznacza, że do rozbudowy budynków o charakterze bliźniaczym mają także zastosowanie zasady rozbudowy określone w § 41 ust. 2 pkt 1 planu z uwzględnieniem rozumienia pojęć "rozbudowy" bądź "przebudowy przez przepisy Prawa budowlanego. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia tego przepisu jest oczywista, a mianowicie plan miejscowy nie dopuszcza rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie do niego nowych pomieszczeń. Dobudowa ogrodu zimowego jest zatem niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Brak jest jakichkolwiek przesłanek aby uznać, że z § 41 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego wynika możliwość rozbudowy i przebudowy budynków w zabudowie bliźniaczej. Jak słusznie wskazuje na to Kolegium, przepis ten należy odczytywać jako brak możliwości eliminacji zabudowy bliźniaczej ze wszystkimi cechami wyróżniającymi ten rodzaj zabudowy przez wszelkie zabiegi wynikające z przepisów Prawa budowlanego z uwzględnieniem innych zapisów planu. 3.4. Natomiast Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ocenił bowiem legalność postanowienia wszechstronnie, biorąc pod uwagę całokształt sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. 3.5. Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 Ppsa. W przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty brak było podstaw do wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności rozbudowy budynku mieszkalnego z planem miejscowym. Słusznie zatem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. 3.6. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.