II OSK 869/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia NSA Anna Żak (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1297/22 w sprawie ze skargi G. Z. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 7 października 2022 r. nr WINB-WOP.7721.86.2022.BL w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1297/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę G.Z., uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w Bydgoszczy z dnia 7 października 2022 r., nr WINB-WOP.7721.86.2022.BL, oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] z dnia 20 lipca 2022 r., znak: PINB.450.4.2021.HPS, w przedmiocie rozbiórki. Zaskarżoną decyzją WINB utrzymał w mocy ww. decyzję PINB, którą na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", nakazano O. Z. (jako właścicielowi nieruchomości) dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku garażowego o wymiarach 5,40 x 6,0 m i wysokości 2,66 m, wybudowanego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Organ odwoławczy wskazał, że ww. garaż powstał w 2016 r. bez wymaganego prawem zgłoszenia, jak i przedmiotowy budynek garażowy został wzniesiony z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), gdyż przedmiotowy garaż został zlokalizowany w odległości 2,70 m od działki nr [...] i 2,80 m od działki nr [...], a więc w nienormatywnej odległości od granic działki. Stąd postanowieniem z 11 maja 2021 r., znak: PINB.450.4.2021.HPS, PINB wstrzymał roboty budowlane i poinformował G. Z., jako inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Następnie PINB decyzją z 7 września 2021 r., znak: PINB.450.4.2021.HPS, w oparciu o art. 49e pkt 1 P.b. nakazał G.Z. dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego ww. budynku garażowego. Kujawsko-Pomorski WINB decyzją z dnia 4 lutego 2022 r., znak: WINB-WOP.7721.114.2021.BL, uchylił ww. decyzję PINB z 7 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na nieposiadanie przez inwestora obiektu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pomimo wezwania WINB właściciel takiej zgody nie udzielił inwestorowi), decyzja o nakazie rozbiórki powinna być skierowana do właściciela nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawie PINB przy piśmie z 17 marca 2022 r., znak: PINB.450.4.2021.HPS, poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag i zastrzeżeń, co do zebranego w toku postępowania materiału dowodowego. Z przysługującego prawa nie skorzystała żadna ze stron. Inwestor nie złoży oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Ponadto warunkiem zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej jest złożenie w określonym terminie przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wniosku o legalizację, o którym mowa w art. 48a Prawa budowlanego. W sytuacji nieprzedłożenia wniosku o legalizację przedmiotowego garażu niemożliwym stało się prowadzenie dalszej procedury legalizacyjnej, a powiatowy organ nadzoru budowlanego był zobligowany nakazać rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. W tych warunkach PINB, wydając decyzję z 20 lipca 2022 r., nakaz rozbiórki skierował do właściciela nieruchomości, do czego uprawnia art. 52 ust. 1 P.b. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów (inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Gdy inwestor jest jednocześnie właścicielem gruntu kwestia ta nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli jednak inwestorowi, tak jak w niniejszej sprawie, nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości i obowiązek rozbiórki nałożony byłyby na niego, to w takim momencie wykonalność takiej decyzji przez inwestora uzależniona jest od woli osoby trzeciej, a skoro tak, to w razie odmowy wejścia na teren nieruchomości celem wykonania rozbiórki, decyzja o nakazie rozbiórki będzie niewykonalna, gdyż nie można zastosować w stosunku do jej adresata środków przymusu. Odnośnie do wskazywanego naruszenia przez PINB art. 9, art. 10 i art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", przez brak zawiadomienia przez PINB O. Z. o toczącym się postępowaniu, możliwości wypowiedzenia się w sprawie i zgłaszaniu żądań, WINB wyjaśnił, że zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji sprawy. Jak wskazał WINB, PINB na każdym etapie postępowania informował wszystkie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe znajduje potwierdzenie na zwrotnych potwierdzeniach odbioru przesyłek pocztowych kierowanych do stron postępowania ze skutkiem doręczenia. Również korespondencja kierowana do O. Z. była skutecznie doręczana, bowiem doręczenie następowało zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego – dorosłemu domownikowi. Nadto, WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, następuje tylko na żądanie strony oraz w sytuacji gdy decyzja jest ostateczna. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, w szczególności art. 9 K.p.a., art. 10 K.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1297/22, uwzględniając skargę, wskazał, że organy administracji prawidłowo przyjęły, iż w sytuacji nieprzedłożenia wniosku o legalizację przedmiotowego garażu niemożliwym stało się prowadzenie dalszej procedury legalizacyjnej, a PINB był zobligowany nakazać rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 49e pkt 1 P.b. Jednakże głównym punktem sporu, zdaniem skarżącego, jest skierowanie obowiązku rozbiórki garażu do niewłaściwego podmiotu ze względu m.in. na naruszenie art. 9, art. 10 K.p.a. W skardze zostało wywiedzione, że w świetle art. 28 K.p.a. za stronę postępowania powinni być uznani zarówno skarżący, jak i jego syn – właściciel nieruchomości O. Z. Jednakże, w ocenie Sądu, brak tytułu prawnego podmiotu do nieruchomości nie oznacza, że nie może stać się on adresatem obowiązków legalizacyjnych czy też zobowiązanym do rozbiórki. W procesie legalizacji zaistniałej samowoli istotną kwestią jest skierowanie działań legalizacyjnych do właściwego podmiotu odpowiedzialnego za jej powstanie i uprawnionego do przywrócenia jej do stanu zgodnego z prawem. Normatywny katalog podmiotów zobowiązanych do wykonania nakazanych przez organ obowiązków legalizacyjnych określa art. 52 P.b., stanowiąc, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z dorobku orzecznictwa i doktryny wynika, że decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanych lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, dlatego adresatem tych decyzji powinien być w pierwszym rzędzie inwestor. Inwestor bowiem jako jeden z uczestników procesu budowlanego (art. 17) jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 18), on też jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też podmiotem, który dokonuje zgłoszenia. Wskazanie przez ustawodawcę w art. 52 na pierwszym miejscu inwestora wynika również z tego, że inwestor w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje kluczową pozycję. Inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i za zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy (zob. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2016 do art. 52). Stąd adresatem obowiązków mających doprowadzić obiekt powstały samowolnie do zgodności z prawem, w którego interesie w istocie organ nadzoru podejmuje działania zmierzające do legalizacji, w pierwszej kolejności powinien być inwestor, który w dacie działań legalizacyjnych pozostaje nadal w sytuacji, w której ma możliwość wykonania obowiązków i odniesie korzyści z legalizacji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 3811/19, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 P.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 2622/15; z 7 grudnia 2016 r., II OSK 628/15). W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom WINB to PINB w swej decyzji z 7 września 2021 r. dokonał prawidłowej wykładni art. 52 P.b. przyjmując, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Tak więc w stanie faktycznym niniejszej sprawy adresatem nakazu rozbiórki powinien być inwestor robót budowlanych. Tym bardziej, że właściciel nieruchomości, na terenie której wybudowano garaż, jak podał skarżący w skardze, "od szeregu lat przebywa poza granicami kraju – w Australii" i stąd utrudnione lub wręcz niemożliwe byłoby wymaganie od niego spełnienia obowiązku rozbiórki garażu. Dlatego organy administracji budowlanej ponownie rozpoznając sprawę ww. kwestię powinny mieć na uwadze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 52 P.b. przez uznanie, iż: "[...] obowiązki, w formie nakazów i zakazów [...] nakłada się na inwestora [...]"; "[...] adresatem [...] powinien być w pierwszym rzędzie inwestor [...] ", "[...] w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora [...]" "[...] PINB w swej decyzji dokonał prawidłowej wykładni art. 52 Prawa budowlanego przyjmując, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości [...]", gdy przywołany powyżej przepis o treści obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. stanowi inaczej; 2) art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), przez jego pominięcie, którym to przepisem nadano nowe brzmienie art. 52 (w szczególności ust. 1) P.b.: "Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego". Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami przez przyjęcie przez Sąd za podstawę oceny legalności działania organów nadzoru budowlanego, iż wadliwe jest ich stanowisko wynikające z naruszenia art. 52 P.b. w treści obowiązującej do 18 września 2020 r. włącznie, a tym samym z naruszenia art. 28 K.p.a., i że zachodzi konieczność zachowania przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, do których nie był zobowiązany, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia przez WSA w Bydgoszczy ww. zaskarżonej decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 49e pkt 1 oraz art. 52 ust. 1 P.b. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, w sytuacji gdy organy prawidłowo zastosowały ww. przepisy P.b.; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", przez uwzględnienie skargi i uchylenie, na skutek błędnej kontroli sądowej ww. decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, w sytuacji gdy organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – a co za tym idzie zaskarżona decyzja, w przeciwieństwie do stanowiska Sądu odpowiadała prawu; 6) art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego; 7) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 52 ust. 1 P.b. przez niezastosowanie ww. przepisu p.p.s.a. i nieoddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Odnośnie do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 52 P.b. i art. 1 pkt 41 ww. ustawy nowelizującej z 2020 r., należy wskazać, że z art. 52 P.b. nie wynika, aby okoliczność, że inwestor nie jest właścicielem nieruchomości stanowiła przeszkodę do skierowania nakazu rozbiórki do takiego inwestora. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Norma prawna zawarta w art. 52 P.b., jako przeszkodę w tym zakresie wskazuje ogólnie na "niemożliwość" wykonania nakazu rozbiórki przez inwestora. Dopiero wtedy dopuszczalne jest skierowanie nakazu rozbiórki do właściciela. Należy zatem uwzględnić, że z art. 52 P.b. wynika zasada skierowania nakazu rozbiórki do inwestora. Nie było więc wadą w tym zakresie odwołanie się do tez orzeczniczych dotyczących stanu prawnego sprzed 19 września 2020 r. (bo w istocie to inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i za zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy), tym bardziej, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji odwołał się do nowego brzmienia art. 52 P.b., a więc do stanu prawnego obowiązującego od 19 września 2020 r. i w sprawie nie było kwestionowane, że ma zastosowanie art. 52 P.b. w nowym brzmieniu, na co wskazał także organ odwoławczy. Dlatego na akceptację zasługuje pogląd, zgodnie z którym adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 P.b., w pierwszej kolejności powinien być inwestor. Podkreślić należy, że przepis art. 52 P.b. w aktualnym brzmieniu (po 19 września 2020 r.) wprost wskazuje kto powinien być adresatem decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki. Usankcjonował on dotychczasową wykładnię przyjmując zasadę, że to inwestor jest adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, chyba że jej wykonanie byłoby niemożliwe przez inwestora i wtedy nakaz rozbiórki należałoby skierować do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki w toku postępowania z art. 48-49e P.b. organy nadzoru budowlanego mogą nakładać na inwestora i to także w przypadku, gdy nie przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości. Oczywiście nie oznacza to, że tak można czynić zawsze i bezrefleksyjnie, nie bacząc na racjonalność takiego podejścia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy. Zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. ustawodawca dał organom nadzoru budowlanego wybór, wskazując, że obowiązki w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, a więc m.in. prowadzone w trybie art. 48-49e P.b., mogą być nakładane na różne podmioty. Jednak wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Przy wydaniu nakazu rozbiórki nie można abstrahować od tego, że tego rodzaju decyzja powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r., II OSK 2797/18; z 12 marca 2024 r., II OSK 1748/21). Artykuł 52 ust. 1 P.b. umożliwia zatem skierowanie obowiązków, na przykład w postępowaniu legalizacyjnym, do takiego podmiotu, który w danych okolicznościach może i powinien je ponosić, względnie także można sądzić, że jest zainteresowany określonym rozstrzygnięciem sprawy, tj. np. do inwestora. Odnosząc powyższe rozważania do wynikających z akt sprawy okoliczności należy wskazać, że organ swoje stanowisko oparł na braku przedstawienia przez inwestora dowodu na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, co samo w sobie nie stanowi przeszkody do nałożenia na inwestora nakazu rozbiórki. Ponadto organ powiązał swoją ocenę z odmową właściciela nieruchomości na wejście przez inwestora na teren nieruchomości celem wykonania rozbiórki. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby inwestor miał utrudniony dostęp do nieruchomości skoro na niej zamieszkuje i jest ojcem właściciela nieruchomości, a więc ma do niej dostęp, tym bardziej, że syn – właściciel, aktualnie jak twierdzi skarżący, przebywa w poza granicami kraju – w Australii, a to właśnie ojciec właściciela nieruchomości jest inwestorem samowoli budowalnej. Dlatego w tej sprawie należało dojść do przekonania, że nie istnieją przeszkody uniemożliwiające wykonanie inwestorowi nakazu rozbiórki, tym bardziej, że to inwestor zaskarżył decyzję o skierowaniu nakazu rozbiórki do właściciela nieruchomości. Przepis art. 52 P.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być zatem oceniana z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki orzekany m.in. na podstawie art. 49a pkt 1 P.b. powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 P.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania. W niniejszej sprawie nie wykazano, aby istniały przyczyny faktyczne uniemożliwiające inwestorowi wykonanie nakazu rozbiórki. W konsekwencji powyższego w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie przyjął, że skoro właściciel nieruchomości, jak podał skarżący/inwestor w skardze, "od szeregu lat przebywa poza granicami kraju – w Australii", to stąd utrudnione lub wręcz niemożliwe byłoby wymaganie od niego spełnienia obowiązku rozbiórki garażu. W tym zakresie nie można doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a., ponieważ okoliczności niniejszej sprawy nie skłaniają do wniosku, aby warunkiem wykonania przez inwestora nakazu rozbiórki było uzyskanie od właściciela nieruchomości oświadczenia o udzieleniu inwestorowi prawa do dysponowania ww. nieruchomością w celu wykonania nakazu rozbiórki, skoro inwestor zamieszkuje na nieruchomości, a więc ma do niej realny dostęp umożliwiający wykonanie nakazu rozbiórki. Dlatego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.