II OSK 865/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. i M. B.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 446/22 w sprawie ze skargi M. B. i M. B.1 na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. i M. B.1 solidarnie na rzecz Gminy Kosakowo kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 446/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA w Gdańsku, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi M. B. i M. B.1 (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z 26 listopada 2020 r. nr XLIV/302/2020 (dalej: uchwała, plan miejscowy, plan) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Gminy Kosakowo (dalej: Rada, organ) podjęła 26 listopada 2020 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części obrębu Mosty, gmina Kosakowo, od ulicy Wałowej do ulicy Spacerowej. W skardze do WSA w Gdańsku na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: 1) art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego polegającego na pominięciu interesu indywidualnego kosztem nieuzasadnionego prymatu interesu publicznego w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.) i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że rada gminy może dowolnie kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem; 2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem przy jednoczesnym pominięciu stanowiska zgłaszanego przez właścicieli nieruchomości; 3) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez pominięcie obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest określenie linii zabudowy w części tekstowej, określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób nie tworzący spójnej koncepcji urbanistycznej, w sytuacji gdy istniejąca zabudowa przekracza wyznaczoną rysunkiem planu nieprzekraczalną linię zabudowy; 4) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego okolicznościami zakazu zabudowy oraz ograniczeń zabudowy; 5) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich - wyznaczenie na rażąco niskim poziomie wskaźnika intensywności zabudowy na terenach o oznaczeniu MN i U/MN w sytuacji, gdy okoliczności nie przemawiają za tak daleko idącym ograniczeniem prawa własności; 6) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie postanowień planu niezgodnych ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo uchwalonego uchwałą Rady Gminy Kosakowo z 28 marca 2019 r. nr XI/77/2019 (dalej: Studium) w szczególności w zakresie zabudowy, określenia zakazów zabudowy oraz ograniczeń zabudowy. W uzasadnieniu wskazano, że M. B. jest właścicielem działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], natomiast M. B.1 właścicielką działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Skarżący są również współwłaścicielami działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Przedmiotowe nieruchomości są położone w miejscowości Mosty, na terenach oznaczonych w planie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna: 7-MN, 8-MN, 9-MN, 10-MN i 11-MN oraz zabudowa mieszkaniowa i usługowa 39-MN/U. Wyjaśniono, że dla tych działek obowiązywała uchwała Rady z 31 maja 2006 r. nr XLIII/29/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położonych w Mostach na północ od kanału zrzutowego oczyszczalni ścieków (dalej: plan z 2006 r.), na podstawie której powstało szereg budynków. Zdaniem skarżących zapisy poprzednio obowiązującego planu były dużo korzystniejsze i pozwalały na większą swobodę wyboru formy zabudowy oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości. Podniesiono, że na postawie uprzednio obowiązującego planu skarżący poczynili plany inwestycyjne co do sposobu zagospodarowania i zabudowy działek, które na podstawie skarżonego planu zostały rażąco ograniczone. W ocenie skarżących w uchwale doszło do niewłaściwego ustalenia poszczególnych stref użytkowania oraz niewłaściwego ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o jej oddalenie. WSA w Gdańsku, we wskazanym na wstępie wyroku z 7 grudnia 2022 r. nie uwzględnił skargi. W pierwszej kolejności uznano, że skarżący posiadają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zdaniem sądu I instancji podejmując kwestionowaną uchwałę, organ planistyczny dokonał wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, dając w poszczególnych zapisach planu prymat interesowi publicznemu. Zaznaczono, że argumentacja skargi sprowadza się do akcentowania interesu prywatnego skarżących, którzy poczynili plany inwestycyjne co do sposobu zagospodarowania i zabudowy działek, które na podstawie skarżonego planu zostały rażąco ograniczone (wyłączono zabudowę szeregową i bliźniaczą, a także na jednej działce dopuszczono budowę jedynie jednego budynku). Oceniając powyższą argumentację sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu, że celem wprowadzonych w planie ograniczeń (m.in. dopuszczenie budowy nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego na jednej działce - § 8 ust. 3 planu) jest zmniejszenie intensyfikacji zabudowy. Podobnie oceniono stanowisko skarżących w zakresie braku dopuszczenia poza zabudową jednorodzinną również zabudowy wielorodzinnej i obiektów zamieszkania zbiorowego związanych ze świadczeniem usług turystycznych (§ 27 ust. 1, § 28 ust. 1 i § 40 ust. 1 planu) oraz brak dopuszczenia poza zabudową wolnostojącą również zabudowy bliźniaczej i szeregowej (§ 27 ust. 2 pkt 1, § 28 ust. 2 pkt 1 i § 40 ust. 2 pkt 1 planu). Wskazano, że zaskarżona uchwała dopuszcza zabudowę usługową na terenie 39-MN/U, ale wyłącznie nieuciążliwą zdefiniowaną w jej § 5, nie kolidującą z funkcją mieszkaniową. Plan nie ustala proporcji między funkcją mieszkaniową a usługową, więc skarżący mają możliwość realizacji zabudowy usługowej związanej z usługami turystyki na terenie 39-MN/U przy zachowaniu ustalonych w planie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zabudowy. Z kolei zabudowa siedliskowa została dopuszczona na przedmiotowym terenie w § 40 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do zakazu zabudowy bliźniaczej i szeregowej obejmującej tereny szczególnego zagrożenia powodzią oraz tereny leżące w ich bezpośrednim sąsiedztwie – sąd wojewódzki podkreślił, że intensyfikowanie zabudowy poprzez wprowadzanie zabudowy bliźniaczej, a tym bardziej zabudowy szeregowej, przyczyni się do zwiększenia presji inwestycyjnej na obszary wrażliwe, zlokalizowane w obszarach powodziowych lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie. W szczególności podniesiono, że: z zapisów Studium wynika, że w gminie Kosakowo przeważa zabudowa jednorodzinna (zabudowa wielorodzinna rozwija się głównie we wsi Pogórze); nadmierne wyznaczanie terenów mieszkaniowych prowadzi m.in. do wzrostu kosztów infrastruktury i powiększania się terenów zabudowanych trwale zmieniających pierwotny krajobraz naturalny, krajobraz wsi; planowanie powinno brać pod uwagę potrzeby nie tylko inwestorów, deweloperów, posiadaczy gruntów ale obecnych i przyszłych mieszkańców, użytkowników; opisując obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi wskazano, że obszar lądowy przylegający do brzegu morskiego leży na terenach zagrożenia zalaniem przez wody morskie wskutek spiętrzeń sztormowych oraz prognozowanego wzrostu poziomu morza w wyniku efektu cieplarnianego - obszar taki występuje m.in. w obrębie geodezyjnym Mosty oraz, że założeniem zmiany Studium jest m.in. równowaga między terenami zabudowanymi, a terenami tzw. otwartymi (bez zabudowy) oraz rozwój struktur osadniczych opartych o zdrowe warunki życia z poszanowaniem tradycji kulturowych i wartości krajobrazu. Podsumowując sąd wojewódzki stwierdził, że nie doszło do uchwalenia postanowień planu niezgodnych ze Studium, w szczególności w zakresie zabudowy, określenia zakazów zabudowy oraz ograniczeń zabudowy. W odniesieniu do tej grupy zarzutów, w których kwestionowano zasadność wprowadzenia wysokich wskaźników udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej (§ 27 ust. 2 pkt 7, § 28 ust. 2 pkt 7 i § 40 ust. 2 pkt 7 planu) oraz zakazującego lokalizacji miejsc postojowych w strefach biologicznie czynnych (§ 8 ust. 5 planu) zaznaczono, że strefy biologicznie czynne zostały wyznaczone na terenach o trudnych warunkach gruntowo-wodnych, terenach z istniejącą roślinnością oraz na terenach mających stanowić naturalne bufory między terenami komunikacyjnymi a terenami zabudowy mieszkaniowej. Zaznaczono, że celem tych stref jest m.in. zmniejszenie ryzyka zalań, zatem ich powierzchnie powinny być chłonne, nie utwardzone. Wyjaśniono, że dopuszczenie miejsc postojowych na tych terenach prowadziłoby do utwardzenia ich powierzchni (nawet przy wykorzystaniu technologii wskazywanej przez stronę skarżącą - w postaci krat trawnikowych), co w rezultacie godziłoby w ich funkcję. Zaznaczono, że na terenach 2-MN, 3-MN, 4-MN, 5-MN, 6-MN, 7-MN i 8-MN uchwała ustala minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej (dla działki budowlanej) na 50%. Natomiast, wymienione działki skarżących przed wejściem w życie zaskarżonego planu były objęte uchwałą z 2006 r. i znajdowały się na terenach 11.MN (80%) i 12.MN (65%). Zatem zaskarżony plan ustalił ten wskaźnik na korzyść skarżących. Wyjaśniono, że dla terenów 9-MN i 10-MN uchwała ustala minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej (dla działki budowlanej) na 60% (poprzedni plan na 80%). Następnie podniesiono, że zakaz zabudowy na znacznej części terenu oznaczonego symbolem 9-MN wynika z okoliczności, że teren ten jest niezabudowany i niemal w całości zlokalizowany na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W odniesieniu do terenu 10-MN zakres zabudowy pokrywa się z zakresem z planu obowiązującego, wykluczając z zabudowy jedynie część obszaru o najbardziej niekorzystnych warunkach gruntowo-wodnych. Dalej wskazano, że w § 27 ust. 2 pkt 6, § 28 ust. 2 pkt 6 i § 40 ust. 2 pkt 6 uchwały organ planistyczny wprowadził zapisy w celu zapobiegania nadmiernemu rozdrabnianiu działek, wprowadzono zarówno zapisy dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, jak i zapisy dopuszczające budowę nie więcej niż jednego budynku w granicach jednej działki. Przy czym zmiana ta nie została dokonana na niekorzyść skarżących. W odniesieniu do kwestionowanych przez stronę skarżącą zapisów planu dotyczących maksymalnych poziomów posadowienia posadzki parteru (§ 27 ust. 2 pkt 11, § 28 ust. 2 pkt 11 i § 40 ust. 2 pkt 11 planu) wskazano m.in., że w oparciu o analizę zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie - parametr ten nie powinien przekraczać 0,6 m ponad poziom terenu. Odnosząc się do § 47 ust. 2 planu w zakresie kategorii drogi, jak i jej szerokości, podniesiono, że droga ta ma pełnić rolę alternatywnego połączenia między Mostami a Rewą, odciążając ul. G. Wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, że organ uwzględnił istniejące na tym obszarze warunki gruntowo-wodne, a także, że pas drogowy powinien mieć szerokość gwarantującą rozmieszczenie wszystkich elementów zarówno drogi, jak i infrastruktury technicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.): 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie przez sąd I instancji całości zarzutów skargi, w tym nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, podczas gdy sąd I instancji powinien orzec w granicach sprawy wyznaczonych złożoną skargą, a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, wraz z podstawą prawną rozstrzygnięcia dotyczącego każdego z nich; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Gdańsku, iż organ w sposób całkowicie dowolny wprowadził zakaz lokalizacji nowej zabudowy na terenie 9-MN w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, jednocześnie nie wprowadzając analogicznego zakazu m.in. na terenach 2-MN, 3-MN oraz 40-MN/U, które znacznie bardziej i na znacznie większym obszarze narażone są na wystąpienie zagrożenia powodziowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności spowodowane całkowicie dowolnym określeniem sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych miejscowym planem przy jednoczesnym pominięciu interesów właścicieli nieruchomości, a także przekroczenie władztwa planistycznego polegające na uznaniu, iż gmina w sposób całkowicie dowolny może kształtować sposób zagospodarowania terenu, którego nie jest właścicielem, w szczególności w dowolny sposób wprowadzać na danym terenie dalej idące ograniczenia, aniżeli na innych terenach o tożsamych bądź gorszych warunkach wodnych i glebowych; b) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez pominięcie obligatoryjnego elementu planu miejscowego, jakim jest określenie linii zabudowy w części tekstowej, określenie linii zabudowy w sposób nie tworzący spójnej koncepcji urbanistycznej, przecinającej istniejące budynki; c) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie nieuzasadnionego okolicznościami zakazu zabudowy oraz ograniczeń zabudowy; d) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie postanowień planu niezgodnych ze Studium, w szczególności w zakresie zabudowy, określenia zakazów zabudowy oraz ograniczeń zabudowy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej. Pismem z 27 marca 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Następnie, pismem z 20 kwietnia 2023 r. organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie z pierwszym przepisem sąd wojewódzki rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, nie będąc związany zarzutami skargi. Natomiast zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut ten skarżący kasacyjnie łączą z kwestią, że nie wszystkie zarzuty skargi zostały przez WSA w Gdańsku rozpoznane, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I FPS 8/09, np. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 344/23, z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 792/21, z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 457/23 i inne). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poza wszystkim sama okoliczność, że sąd wojewódzki nie odniósł się egzemplifikacyjnie do części zarzutów podniesionych w skardze, nie będzie miała znaczenia dla skuteczności skargi kasacyjnej, o ile stanowisko sądu I instancji meriti jest prawidłowe (vide wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 888/21). Należy zgodzić się, że w dwóch kwestiach sąd wojewódzki nie przeprowadził procesu skontrolowania planu, którego to rezultaty znalazłyby miejsce w pisemnym uzasadnieniu. Skoro jednak skarga została oddalona, to należy przyjąć, że kwestia ustalonej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej bez uwzględnienia powierzchni działki w strefie biologicznie czynnej – została oceniona jako zgodna z prawem. Należy podzielić ten pogląd, co prowadzi do wniosku, że uchybienie tym przepisom procesowym nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się linie zabudowy. Potwierdzenie powyższego obowiązku znajduje się w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 ze zm., dalej: "rozporządzenie"). Z kolei stosownie do § 7 pkt 8 rozporządzenia projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy i takowe linie zostały w planie w części rysunku wyznaczone. Celem wyznaczenia linii zabudowy (nieprzekraczalnej lub obowiązującej) jest jednoznaczne określenie obszaru, na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Obszar ten musi precyzyjnie określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę, na których plan dopuszcza sytuowanie budynków (ich rozbudowę) - vide wyrok NSA z 24 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1444/23. W części graficznej zaskarżonego planu linie zabudowy zostały wyraźnie i precyzyjnie wykreślone we wszystkich jednostkach planistycznych, w których znajdują się działki skarżących i opisane w legendzie jako nieprzekraczalne linie zabudowy. Jednocześnie nie wynika z przepisów, aby istniał obowiązek opisu przebiegu tych linii w tekście planu. Plan nie bez przyczyny składa się z dwóch części: tekstowej i mapowej (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Z istoty część postanowień, których nie sposób precyzyjnie określić opisowo, wymienionych w § 7 rozporządzenia, może znaleźć odzwierciadlenie wyłącznie na rysunku planu. Przy czym w części tekstowej przy każdej jednostce planistycznej przewidzianej do zabudowy w części zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu znajduje się regulacja, że linie zabudowy to nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Nie został zatem pominięty obligatoryjny element planu jakimi są linie zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia). Odnośnie sposobu przeprowadzenia tej linii w jednostce planistycznej 39MN/U i "przecięcia" tą linią istniejącego na działce nr 1014/7 budynku, to było to dopuszczalne. Otóż budynek ten nie zachowuje odległości w stosunku do projektowanej drogi 06-KDD (droga gminna dojazdowa), która ma zapewnić komunikację działkom w wydzielonych jednostkach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Skutkuje to wyłączeniem rozbudowy tego budynku poza linie zabudowy. Stan taki jednak był konieczny ze względu na zachowanie bezpieczeństwa i nie wiąże się z obowiązkiem rozbiórki istniejącego budynku. Również wyłączenie spod zabudowy części działki nr [...] jest skutkiem wytyczenia w planie drogi dojazdowej 011-KDD i konieczności zachowania odległości nowej zabudowy od drogi publicznej. Wymogi zachowania odległości w przypadku sytuowania nowej zabudowy wynikają z art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) i w przypadku dróg gminnych w terenie zabudowanym odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna wynieść przynajmniej 6 m. Innymi słowy wprowadzone do planu ciągi komunikacyjne, będące skutkiem przeznaczenia terenu pod zabudowę spowodowały konieczność wytyczenia linii zabudowy, wyznaczającej lokalizację obiektu w stosunku do drogi. Ograniczenie natomiast dla działki nr [...] jest wynikiem uprzedniego podziału geodezyjnego większej działki. W kwestii przyjęcia regulacji planu, że minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej (dla działki budowlanej): 60%. Do powierzchni tej nie wlicza się powierzchni działki zlokalizowanej w strefie biologicznie czynnej wyznaczonej na rysunku planu – należy stwierdzić, że nie narusza on reguł stanowienia aktu miejscowego. Strefa biologicznie czynna została wprowadzona ze względu na zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 i 3a u.pz.p.). Plan może wprowadzać szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu terenów, w tym także zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Organ kieruje się przy tym zasadą proporcjonalności we wprowadzaniu tego rodzaju ograniczeń. Strefa z zakazami określonymi w § 10 pkt 14 planu została wprowadzona ze względu na uwarunkowania środowiskowe i krajobrazu. Podlega szczególnej ochronie poprzez wyłączenie zabudowy kubaturowej oraz nakaz zachowania powierzchni biologicznie czynnej, jak również zagospodarowania zielenią. Strefa ta wyłącza objęty nią obszar z jakiegokolwiek zainwestowania. Pozostały natomiast obszar podlega ogólnym regulacjom właściwym dla każdej jednostki planistycznej. Nie ma zatem żadnych przesłanek, aby odstępować od ogólnej zasady, że teren podlegający nowej zabudowie musi uwzględnić powierzchnię biologicznie czynną. Fakt, że część działki podlega jednocześnie strefie biologicznie czynnej nie oznacza, że owa strefa przedmiotowo jest równoznaczna z powierzchnią biologicznie czynną. Powierzchnia biologicznie czynna to innego rodzaju pojęcie i zgodnie z § 5 pkt 5 planu następuje odesłanie przy jego rozumieniu do definicji zawartej w przepisach odrębnych dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji pozostały teren (po odjęciu strefy biologicznie czynnej) przeznaczony pod zabudowę, musi zawierać powierzchnię biologicznie czynną na takich samych zasadach jak inne działki, nieobciążone strefą biologicznie czynną. W postępowaniu ze skargi na plan miejscowy sąd administracyjny nie stosuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Właściwym przepisem przy uwzględnieniu skargi na plan miejscowy jest art. 147 § 1 p.p.s.a. Tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a nie mógł zostać naruszony. W kwestii natomiast wprowadzenia zakazu lokalizacji nowej zabudowy na terenie 9-MN w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią to należy wskazać, że zakaz ten był podyktowany stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku jako organu uzgadniającego projekt planu (vide decyzja w/w organu z 29 kwietnia 2020 r.). Zgodnie z art. 166 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: "p.w.) projekty planów miejscowych wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Dokonując uzgodnień Wody Polskie uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. Takiego uzgodnienia dokonano w granicach kompetencji przedmiotowej tj. obszaru szczególnego zagrożenia powodzią i jego skutkiem było stanowisko organu uzgodnieniowego, aby teren 9-MN wyłączyć spod zabudowy w granicach rzeczonego obszaru. Jednocześnie poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią plan zachowuje funkcje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (południowy obszar tej jednostki). Zakaz zabudowy postulowany i zaakceptowany przez Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku przewidziano także dla jednostki 1-MN, nie obejmował natomiast on jednostek 2-MN, 3-MN oraz 40-MN/U. Tym samym wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach zagrożonych powodzią nie miało waloru dowolności, lecz swoje uzasadnienie w uzgodnieniu, którym organy planistyczne były związane. W tym miejscu należy zauważyć, że przepisy odróżniają tryb opiniowania od uzgodnienia. Jak już wskazano zgodnie z art. 166 ust. 2 p.w. projekty planów miejscowych wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ planistyczny. Ustawodawca, rozróżniając organy opiniujące i organy uzgadniające projekt planu, przewiduje odmienne skutki prawne opinii oraz uzgodnienia. W przypadku uzgodnienia pozytywne stanowisko organu jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego. Tym samym organ planistyczny był związany uzgodnieniem organu ochrony wód (por. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1144/23). Nie można zatem podzielić zarzutu o arbitralności tego zakazu lub faworyzowaniu innych jednostek planistycznych, które także będąc w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zachowały funkcję mieszkaniową. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności poprzez całkowicie dowolne określenie sposobu zagospodarowania nieruchomości również nie mogły zostać uznane za zasadne. Skarżący uzyskali przeznaczenie działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz jednorodzinną i usługową. Spór dotyczy ich oczekiwań, aby zabudowę tę zintensyfikować. Dotyczy to kwestionowania zasady jednego budynku na działce, wykluczenia zabudowy bliźniaczej i szeregowej, zwalczania parametrów mających za zadanie zachowanie jak największej powierzchni biologicznie czynnej. Tym samym chodzi o ograniczenia w zabudowie. Rolą zatem WSA w Gdańsku było, co zostało prawidłowo przeprowadzone, zbadanie, czy wprowadzone wskaźniki kształtowania nowej zabudowy nie stanowią przejawu nadużycia władztwa planistycznego w kontekście zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), obowiązku ochrony prawa własności i innych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP). Skarżący podkreślają, że ograniczenia te zostały wprowadzone całkowicie dowolnie i naruszają prawo własności. Kluczowa w tej sprawie jest kwestia władztwa planistycznego gminy i wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy interesem indywidualnym (skarżących) i interesem publicznym, tj. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Trzeba mieć przy tym na względzie, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i doznaje określonych ograniczeń, dopuszczonych w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Tym samym uwzględniane w planowaniu prawo własności może podlegać określonym w ustawie ograniczeniom. Do takich należy uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. W tym kontekście należy podkreślić, że plan miejscowy ze swej istoty działa na przyszłość. Niemniej jego ustalenia muszą uwzględniać istniejący stan zagospodarowania (na datę uchwalenia planu) – vide np. wyroki NSA: z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1780/16, z 5 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 724/23 i z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1058/21. Gmina podejmując uchwałę i wprowadzając mniej intensywną zabudowę miała na uwadze stan dotychczasowy zagospodarowania oraz charakter wsi Mosty, wynikający z kierunków zagospodarowania ustalonych w Studium. Studium nakazuje uwzględnić estetykę i harmonię z otaczającym krajobrazem, stosować gabaryty budynków gwarantujące ład przestrzenny. Charakter wiejski tej jednostki ulega przekształcaniu, niemniej stan zagospodarowania zdiagnozowany na rysunku planu (urzędowa kopia mapy zasadniczej – art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) wskazuje, że zabudowa nie jest intensywna i tym samym kontynuacja tego kierunku rozwoju przestrzennego była w pełni uzasadniona. Prawo własności doznało ograniczenia, ale w granicach dozwolonych. Gmina proporcjonalnie ograniczyła uprawnienia skarżących, nie pozbawiając ich prawa do zabudowy mieszkaniowej. Jedynie przyjęła takie paramenty tej zabudowy oraz stopień intensywności zabudowy, aby stanowiła ona kontynuację zabudowy już występującej. Mając powyższe na uwadze, NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.