II OSK 864/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1309/24 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 30 lipca 2024 r. znak WI-I.7840.23.23.2023.AŁ w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 grudnia 2024 r., II SA/Kr 1309/24 oddalił skargę M. J. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 lipca 2024 r., znak WI-I.7840.23.23.2023.AŁ, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 23 listopada 2023 r., znak: AB.6743.1.716.2023, którą wskazany organ, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do złożonego przez skarżącego 17 października 2023 r. zgłoszenia robót budowlanych dotyczących budowy budynku gospodarczego o pow. do 35 m2, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b. poprzez uznanie, że przedmiotowy budynek nie może zostać uznany za parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2 w rozumieniu tego przepisu, gdyż nie spełnia kryteriów obiektu wolno stojącego na skutek tego, że pomiędzy przedmiotowym budynkiem gospodarczym a innym budynkiem istnieje 3 cm przerwa; 2) § 273 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t., poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i uznanie, że 3 cm przerwa pomiędzy budynkami nie pozwala na przyjęcie, że zgłoszony obiekt budowlany stanowi budynek gospodarczy wolno stojący w sytuacji, gdy przepisy nie regulują odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie przez organ przedmiotowej decyzji z naruszeniem zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli oraz pogłębiania zaufania organów administracji publicznej poprzez wydanie przez organ niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie ukształtowały się dwie linie orzecznicze i podczas wydawania decyzji organ nie uwzględnił tej, która przemawia za stanowiskiem skarżącego; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 81a § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez organ decyzji niekorzystnej dla strony, gdy w sprawie zachodziły wątpliwości co do stanu faktycznego oraz prawnego; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, naruszeniem słusznego interesu skarżącego, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; 6) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które ma charakter ogólnikowy, ograniczony jedynie do przytoczenia poglądów organów administracyjnych, a pomija szereg okoliczności podnoszonych przez skarżącego, związanych z zarzutami zgłoszonymi w skardze, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na usprawiedliwionych podstawach. Sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższy przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Uzasadnienie wyroku z 5 grudnia 2024 r., oddalającego wniesioną przez skarżącego skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego, wskazuje, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę wydanego rozstrzygnięcia wraz z wyjaśnieniem, dlaczego ww. akt należy uznać za odpowiadający prawu. Argumentacja, którą posłużył się Sąd, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie ma charakteru ogólnikowego, nie została też ograniczona jedynie do przytoczenia poglądów organów administracyjnych, jak w nieuprawniony sposób opisał ją skarżący. Treść skargi nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku, że "szereg okoliczności podnoszonych przez skarżącego, związanych z zarzutami zgłoszonymi w skardze" nie doczekał się wypowiedzi Sądu I instancji, ponieważ motywy wyroku jednoznacznie ujawniają, z jakich powodów Sąd odrzucił stanowisko prezentowane w skardze przez skarżącego, którego zdaniem inwestycja objęta zgłoszeniem mieści się w zakresie zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b. Sąd I instancji ocenę odnośnie do znaczenia nadawanego pojęciu "wolno stojący", którą postanowił się kierować, szczegółowo omówił i powiązał ją z poglądem interpretacyjnym, jakie w tym zakresie jest prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), stąd uwaga skarżącego kasacyjnie, że Sąd powinien był "posiłkować się dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych w tej kwestii, nie siląc się na próby zdefiniowania tego pojęcia wyłącznie pod z góry założoną tezę sprzeczną z interesem skarżącego" (s. 7 skargi kasacyjnej), nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Za chybiony uznać należy także zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten statuuje zasadę, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd I instancji wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania lub zaniechania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu tej normy można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, określił je węziej, niż należy, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem. Nie ma racji skarżący, wskazując na naruszenie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b. Zgodnie z jego treścią, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W analizowanej sprawie zgłoszeniem z 17 października 2023 r. objęty został przez skarżącego zamiar budowy budynku gospodarczego o wymiarach 6,12 m x 5,62 m (wys. 3,22 m), usytuowanego w ten sposób, że pomiędzy jego boczną ścianą a ścianą boczną budynku sąsiadującego z nim miałaby pozostawać 3 cm dylatacja, określana w dokumentacji terminem "przerwa". W myśl art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z kolei definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazuje, że tym pojęciem należy obejmować budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej (art. 3 pkt 2a p.b). Ustawodawca posłużył się w p.b. pojęciem "wolno stojący" w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a także w definicjach budowli (art. 3 pkt 3 p.b.), tymczasowego obiektu budowlanego (art. 3 pkt 5 p.b.) oraz przenośnego wolno stojącego masztu antenowego (art. 3 pkt 5a p.b.), jak również użył tego pojęcia celem określenia zasad reglamentacji części robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3, 14 i 16, ust. 2 pkt 3 i 9, ust. 4 pkt 3 lit. c p.b.), a także wskazania kwalifikacji osób mogących przeprowadzać kontrole stanu technicznego (art. 62 ust. 6 pkt 2 p.b.). Również w r.w.t. określone zostały wymagania techniczne stawiane budynkom w zależności od tego, czy pozostają "wolno stojące". Pojęcie to zostało odniesione również do określenia sposobu usytuowania w przestrzeni elementów konstrukcyjnych obiektu budowlanego. Jakkolwiek przepisy prawa budowlanego nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej, czy też grupowej, niemniej praktyka architektoniczna wypracowała zasadniczo jednolite ich rozumienie przyjmujące, że pod pojęciem zabudowy wolno stojącej rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem, pod pojęciem zabudowy bliźniaczej rozumie się dwa budynki, które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary, natomiast pod pojęciem zabudowy szeregowej rozumieć trzeba ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Powiązanie tejże praktyki z przepisami prawa nie powinno budzić wątpliwości, uwzględniając, że jej źródłem jest treść przepisów prawa budowlanego, w których prawodawca ze względu na potrzebę szczegółowego unormowania - na etapie uchwalania tychże przepisów w okresie powojennym - zasad realizacji inwestycji w ramach budownictwa ogólnego zdecydował się na zdefiniowanie pojęć budownictwa wolno stojącego, bliźniaczego i szeregowego, odnosząc to pierwsze pojęcie dotyczące domu (budynku) czytelnie do jego usytuowania niezwiązanego z "przyleganiem" tego obiektu do innego budynku lub budowli - pkt B.4 lit. a. (Wstęp) załącznika do zarządzenia Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia 28 sierpnia 1957 r. w sprawie normatywu urbanistycznego dla niskiego budownictwa mieszkaniowego (M. P. Nr 74, poz. 453) oraz § 3 ust. 2 pkt 1 załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z 3 grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M. P. Nr 86, poz. 408). Stanowisko interpretacyjne, na którym zdecydował się w kontrolowanej sprawie oprzeć Wojewoda Małopolski, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie może być uznane za wynik nadania spornemu pojęciu błędnego znaczenia normatywnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmowane w praktyce stosowania przepisów prawa budowlanego znaczenie nadawane pojęciu "wolno stojący" należy wiązać z taką właściwością budynku, która wyraża się w jego zlokalizowaniu wyłączającym jego stykanie się z innym obiektem budowlanym (wyłączającym przyleganie obiektów do siebie), co odpowiada znaczeniu przypisywanemu temu wyrażeniu w języku specjalistycznym (por. P. Saternus, Leksykon urbanistyki i planowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 57), jak i pozostaje spójne ze znaczeniem występującym w ogólnym języku polskim (por. Wielki słownik języka polskiego PWN, tom 5, red. S. Dubisz, Warszawa 2023, s. 328). O ile budynkiem wolno stojącym może być wyłącznie budynek spełniający wymagania przewidziane w art. 3 pkt 2 p.b., tj. wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundament i dach, o tyle tenże ustrój budowlany jest niewystarczający, by obiekt ten uznać równocześnie za wolno stojący, jeżeli nie towarzyszy dokonywanej analizie ocena tego, czy budynek nie jest ograniczony w przestrzeni innymi obiektami. Podzielić należy ocenę Sądu I instancji, która odwołuje się do prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie stanowiska, akcentującego, że "wolno stojący" budynek to budynek samodzielny nie tylko w sensie konstrukcyjno-budowlanym, ale i funkcjonalnym dotyczącym jego niepowiązania w przestrzeni z innymi budynkami albo budowlami (por. wyrok NSA z 11 lutego 2026 r., II OSK 2096/23; wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., II OSK 1346/22; wyrok NSA z 29 października 2024 r., II OSK 2330/23; wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., II OSK 557/20; wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II OSK 3053/18; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II OSK 277/18; wyrok NSA z 8 października 2019 r., II OSK 2773/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie kontrolowanej sprawy niewystarczające jest dowodzenie, że skarżący zachował wymagany odstęp od sąsiedniego budynku mieszkalnego, jeżeli ma on wyłącznie charakter szczeliny dylatacyjnej. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przerwy dylatacyjne wyznaczają miejsca całkowitego lub częściowego podziału konstrukcji na poszczególne wyodrębnione jej części lub elementy. Posłużenie się dylatacją konstrukcyjną wynika najczęściej z różnej konstrukcji i obciążeń poszczególnych segmentów obiektu. Poza określeniem miejsca trwałego podziału konstrukcji, stanowiącego element świadomego kształtowania schematu statycznego ustroju, jest ona powszechnie stosowana przy etapowaniu robót budowlanych, gdy poszczególne elementy konstrukcji budowlanej są wykonywane w różnym czasie (por. W. Kiernożycki, M. Lipski, Przerwy dylatacyjne w konstrukcjach żelbetowych, Przegląd budownictwa 2006, nr 12, s. 33 i n.). Projektowana budowa budynku gospodarczego przewidująca jego przyleganie do ściany zewnętrznej wcześniej zrealizowanego budynku mieszkalnego z zachowaniem trzycentymetrowej przerwy dylatacyjnej w żaden sposób nie realizuje w tej sytuacji wymagania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b., odwołującego się do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego w formie wolno stojącej. Z tego względu sporne zamierzenie, jak prawidłowo stwierdziły organy administracji architektoniczno-budowlanej, musiało zostać uznane za sprzeczne z ww. przepisem, determinując wydanie decyzji odmownej. Nietrafnie skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie w toku kontroli zaskarżonej decyzji § 273 ust. 1 r.w.t. Powyższy przepis stanowi, że odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się, z zastrzeżeniem § 249 ust. 6 r.w.t., jeżeli łączna powierzchnia wewnętrzna tych budynków nie przekracza najmniejszej dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej wymaganej dla każdego ze znajdujących się na tej działce rodzajów budynków. Powyższa regulacja dotyczy kwestii związanej z zachowaniem wymogów bezpieczeństwa pożarowego w odniesieniu do obiektów znajdujących się na jednej działce budowlanej. Nie jest ona w żaden uchwytny sposób powiązana z zagadnieniem stanowiącym przedmiot prowadzonego sporu. Czym innym jest bowiem dopuszczony przez prawodawcę sposób usytuowania budynków względem siebie z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, a czym innym forma reglamentacji ich budowy, w tym decyzja ustawodawcy, by zwolnieniu z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę podlegała wyłącznie realizacja wolno stojących parterowych budynków gospodarczych. Sąd I instancji, dokonując oceny postępowania wyjaśniającego, zasadnie nie dopatrzył się po stronie organów uchybień w zakresie wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, jak i dokonania jego właściwej oceny pod kątem przesłanek uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia Staroście [...] zamiaru wykonywania robót budowlanych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]. Z tego względu zarzut uchybienia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pozostaje nieuzasadniony. W zakresie wynikającym z powołanych w podstawie kasacyjnej przepisów art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. skarżący nie zwrócił uwagi na to, że zasada, zgodnie z którą niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej oraz co do stanu faktycznego powinny być rozstrzygane na korzyść strony, znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia. Przedmiot postępowania dotyczący uzyskania zgody budowlanej na realizację inwestycji planowanej przez skarżącego ma odmienny charakter od przywołanego, stąd Sąd I instancji nie mógł ww. normom w żaden sposób uchybić, poddając kontroli decyzję Wojewody Małopolskiego z 30 lipca 2024 r. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.