II OSK 856/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 731/23 w sprawie ze skargi A. M. i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2023 r., znak: WOP.7721.49.2023.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., II SA/Gd 731/23, oddalił skargę A. M. i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 10 lipca 2023 r., w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Nowodworskim (dalej PINB), działając na podstawie art. 49a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), nakazał A. i A. M., właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] w S., w gminie S., rozbiórkę dwukondygnacyjnego budynku letniskowego o wymiarach o wymiarach 5,04 m x 6,97 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 4,13 m x 2,0 m (oznaczonego nr 4 na szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji), usytuowanego na terenie działki ewidencyjnej nr [...]. Na skutek wniesionego odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 10 lipca 2023 r. WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. i A. M. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę. Sąd podniósł, że pismem z 4 listopada 2020 r. skarżący A. M. dokonał zgłoszenia do Starosty Nowodworskiego zamiar wybudowania dwóch budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², na terenie działki nr [...], do którego organ nie wniósł sprzeciwu. Podczas przeprowadzonej w dniu 25 stycznia 2022 r. kontroli ustalono, że pomimo zgłoszonego zamiaru budowy budynków gospodarczych, skarżący wybudowali w listopadzie 2021 na działce nr [...] m.in. stanowiący przedmiot niniejszego postępowania dwukondygnacyjny budynek letniskowy wraz z zadaszonym tarasem oznaczony na szkicu sytuacyjnym nr 4. W opinii WSA, takie działanie inwestorów nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 p.b. Wybudowanego domku letniskowego nie można było bowiem zakwalifikować jako podlegającego zgłoszeniu na podstawie obowiązującego wówczas art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b., odnoszącego się do wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m². Po pierwsze, wskazany przepis dotyczył budynków parterowych, zaś będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, co pomimo zarzutów skarżących, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd wskazał, że w świetle definicji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U.2022.1225 ze zm.) za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z dołączonych do protokołu kontroli zdjęć wynika, że budynek posiada umeblowane poddasze z oknem, będące pomieszczeniem sypialnym, co jednoznacznie wskazuje, że jest ono przeznaczone na pobyt ludzi. Po drugie, powierzchnia zrealizowanego budynku, wliczając dobudowany taras, przekracza 35 m², bowiem wynosi 43,38 m². W opinii WSA, dla przeprowadzenia dokonanych przez skarżących w listopadzie 2021 r. robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zrealizowanej inwestycji nie sposób zakwalifikować jako podlegającej zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. WSA zaznaczył, że art. 29 ust. 1 pkt 1a wszedł w życie już po zakończeniu budowy i z tego chociażby powodu regulacje te nie mogły mieć zastosowania w sprawie, bowiem ustalenia czy dla przeprowadzenia danych robót budowlanych konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. zgłoszeniu podlega budowa wolno stojących, nie więcej niż dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m², których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, a budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych inwestora. Zdaniem Sądu, przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie również z tego powodu, że wybudowany przez skarżących obiekt nie służył zaspokojeniu ich własnych potrzeb mieszkaniowych. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 14 p.b. odnosi się do m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m². Taki budynek był przedmiotem dokonanego zgłoszenia, ale nie został zbudowany, bowiem zamiast niego powstał budynek o funkcji nie gospodarczej, a letniskowej, w dodatku dwukondygnacyjny. WSA stwierdził, że w sytuacji, gdy w sposób jednoznaczny ustalono, że zrealizowano roboty budowlane inne niż w dokonanym zgłoszeniu, które wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, uzasadnione było zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 48 p.b. Prowadząc postępowanie w trybie art. 48 p.b., organ I instancji poprzedził wydanie decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki ww. obiektu postępowaniem legalizacyjnym. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów. Tym samym, w ocenie Sądu, legalizacja obiektu nie mogła być skuteczna, a wydane decyzje organów nadzoru budowlanego nakazujące rozbiórkę obiektu należy uznać za prawidłowe. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli A. M. i A. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także – w obu przypadkach – zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.), co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, a w konsekwencji nieuchyleniem decyzji organu II instancji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono w sprawie całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono czy wybudowany w latach 2015-2016 budynek wraz poddaszem i wiatą nie może być zakwalifikowany jako wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu zakończenia budowy, co skutkowałoby przyjęciem, iż skarżący legitymowali się skutecznym zgłoszeniem robót budowlanych; 2) prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i 49e pkt 3 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na wszczęciu postępowania w tym trybie przez organy administracyjne, co skutkowało oddaleniem a nie uwzględnieniem skargi, pomimo iż nie zachodziły przesłanki z tego przepisu ze względu na fakt, iż wybudowany budynek nr 4 na działce nr [...] odpowiadał definicji "wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu zakończenia budowy, a w konsekwencji na nieuwzględnieniu faktu, iż taki budynek wymagał zgłoszenia, którego skarżący skutecznie dokonali; 3) prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji ich nie zastosowanie przez organy, co skutkowało oddaleniem skargi, pomimo iż skarżący legitymowali się skutecznym zgłoszeniem na budynek jaki finalnie został zbudowany na działce nr [...] w miejscowości S., toteż organy winny wszcząć postępowanie naprawcze celem przywrócenia obiektu budowlanego do zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ odwoławczy przepisu postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji odmowę zawieszenia postępowania, pomimo iż organ miał świadomość toczącego się równolegle postępowania w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi S., działek nr [...] i [...] obręb S., a która to zmiana doprowadziłaby do zgodności wykonanego obiektu z tym planem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodzić się należy z WSA i organami nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Nawet bowiem przyjmując, że zrealizowany obiekt był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., według stanu na dzień 31 grudnia 2016 r., nie wymagał pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, to w sytuacji gdy zgłoszenie dotyczyło innego obiektu, zgłoszono bowiem budowę 2 budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², to nie można uznać, że zgłoszono budowę obiektu, który faktycznie powstał. Tak jak w sytuacji gdy inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę określonego obiektu budowlanego, a faktycznie realizuje inny obiekt budowlany, to przyjmuje się, że zrealizowany w tych warunkach obiekt został wzniesiony samowolnie, bo na jego budowę inwestor nie dostał pozwolenia, tak samo jeżeli zgłasza budowę konkretnego obiektu budowlanego, a buduje inny obiekt, to brak jest podstaw do przyjęcia, że zrealizował zgłoszony obiekt budowlany, skoro wybudował inny obiekt. Zrealizował więc go bez zgłoszenia, czyli samowolnie. Mając powyższe na względzie za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Zaskarżony wyrok nie narusza bowiem art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż niezależnie od tego, czy wybudowany w latach 2015-2016 budynek wraz poddaszem i wiatą mógłby być zakwalifikowany jako wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b., to i tak nie byłby obiektem, którego budowę zgłoszono. Z tych samych względów nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 p.b. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ skarżący kasacyjnie legitymowali się skutecznym zgłoszeniem budowy innego obiektu budowlanego niż faktycznie został przez nich zrealizowany. Zaskarżony wyrok nie narusza też art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż ewentualna zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zrealizowano przedmiotowy obiekt budowlany nie spowodowałaby, że obiekt ten przestałby być samowolą budowlaną. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.