II OSK 856/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 957/22 w sprawie ze skargi A.K. i M.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 957/22 oddalił skargę A.K. i M.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 15 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 15 czerwca 2022r. nr [...] PWINB, po rozpatrzeniu odwołania A.K. i M.C. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 6 kwietnia 2022r. nr [...] i jednocześnie nakazał A.K. i M.C. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c., jako inwestorom, dokonać rozbiórki urządzenia reklamowego o treści: [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ powiatowy w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 6 września 2021 r. ustalił, że działka nr ewid. [...] zabudowana jest m.in. urządzeniem reklamowym o treści: "[...]". Przedmiotowe urządzenie reklamowe zlokalizowane jest w odległości 32,48 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] relacji [...]. Konstrukcję ww. urządzenia reklamowego stanowią cztery kontenery transportowe stalowe o wymiarach zewnętrznych 2,90m x 2,50m x 12,35 ustawione piętrowo i skręcone ze sobą. Najniższy kontener przytwierdzono łańcuchami stalowymi do betonowych bloków połączonych ze sobą przy pomocy stalowych ceowników. Najniższy kontener oparty jest w czterech miejscach (istnieją cztery rzędy bloków betonowych), przy czym ilość bloków betonowych w zewnętrznych punktach podparcia jest różna od ilości bloków w punktach wewnętrznych. Przedmiotowe bloki oparte są bezpośrednio na gruncie. Za pośrednictwem stalowych rur do kontenerów przytwierdzone są od stron zachodniej i wschodniej banery reklamowe z tworzywa sztucznego o wymiarach zewnętrznych 12,35m x 11,6 m, zaś od strony południowej baner reklamowy o wymiarach zewnętrznych 11,60m x 2,60m. Ww. banery reklamowe znajdują się na wysokości 1,20 m nad powierzchnią gruntu. PINB ustalił, że reklama wybudowana została na działce nr ewid. [...] w [...] w 2020 r., bez pozwolenia na budowę. Inwestorem budowy byli: A.K. i M.C., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. Postanowieniem z 15 lutego 2022 r. nr [...], PWINB w trybie zażaleniowym uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia 16 listopada 2021 r. i jednocześnie wstrzymał inwestorom budowę urządzenia reklamowego o treści: [...] zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] oraz poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację oraz że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są. określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r. 2351 ze zm.), dalej: p.b. PINB w związku z tym, że inwestorzy nie złożyli wniosku o legalizację w terminie 30 dni od daty, kiedy postanowienie PWINB stało się ostateczne, decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. nakazał Inwestorom dokonać rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego. PWINB uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał Inwestorom rozbiórkę urządzenia reklamowego. W pierwszej kolejności podniesiono, że kwestia kwalifikacji i oceny prawnej przedmiotu postępowania jako urządzenia reklamowego - podlegającego pod normy art. 28 p.b. została już przez organ odwoławczy przenalizowana i zaakceptowana na etapie postanowienia organu II instancji z 15 lutego 2022r. nr [...]. Organ odwoławczy za zasadne uznał wdrożenie procedury wynikającej z art. 48 p.b., umożliwiając tym samym inwestorowi zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. Niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkuje koniecznością wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, o czym traktuje przepis art. 49e pkt 1 p.b. Jednocześnie PWINB zaznaczył, że z uwagi na nieprawidłowe przywołanie w sentencji decyzji treści baneru reklamowego przedmiotowego urządzenia reklamowego (zamiast [...] winno być [...]) należało zreformować zaskarżoną decyzję w tym zakresie. Skargę na decyzję PWINB wnieśli A.K. i M.C. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień; 2) art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie; 4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego; 5) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego organ II Instancji uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowlę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę; 6) art. 15 k.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego; 7) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy; 8) art. 3 pkt 3 i 6 p.b. poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ich interpretacji dorobku prawa cywilnego; 9) art. 28 ust. 1 p.b., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla ww. urządzenia reklamowego było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę; 10) art. 49e pkt 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nieuzasadnione zastosowanie w omawianym stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd ten wyjaśnił, że wydanie zaskarżonej decyzji stanowi konsekwencję wszczęcia postępowania w sprawie posadowienia urządzenia reklamowego z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane i wydania na wcześniejszym etapie postępowania ostatecznego postanowienia PWINB z 15 lutego 2022r. o wstrzymaniu budowy przedmiotowego urządzenia reklamowego. Skarga na ww. postanowienie PWINB z 15 lutego 2022r. została oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z 27 września 2022r., II SA/Rz 402/22. W niniejszej sprawie zarzuty skarżących sprowadzają się do kwestionowania ustaleń dotyczących uznania ww. urządzenia reklamowego za budowlę. Sąd nie podzielił zarzutów skarżących co do naruszenia przepisów postępowania w niniejszej sprawie. W szczególności niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Jednakże zarzuty dotyczące tej kwestii zostały przez Sąd ocenione w ww. wyroku z dnia 27 września 2022 r., który dotyczył zgodności z prawem ww. postanowień wydanych w przedmiocie wstrzymania budowy. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 11, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Organy dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych, koniecznych do wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczących cech i właściwości fizycznych urządzenia reklamowego, które przesądziło o jego prawnej kwalifikacji. Niezasadny jest argument, dotyczący konieczności dokonania własnych ustaleń faktycznych na etapie postępowania dotyczącego nakazu rozbiórki budowli. Ustalenia dotyczące cech urządzenia reklamowego zostały dokonane w trakcie kontroli organu nadzoru budowlanego i były one wiążące dla organów I oraz II instancji zarówno na etapie postępowania w sprawie wstrzymania budowy, jak i w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. PWINB w sposób wyczerpujący wskazał, dlaczego jego zdaniem należało uznać sporne urządzenie reklamowe za budowlę, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie poprzestał jedynie na przytoczeniu przepisów prawa i orzeczeń sądowych lecz najpierw określił w sposób wyczerpujący parametry i cechy fizyczne urządzenia reklamowego. Następnie przedstawił własne stanowisko. Sąd I instancji podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że obiekt w postaci czterech kontenerów transportowych stalowych przytwierdzonych do betonowych bloków opartych na gruncie z przytwierdzonymi do tych kontenerów banerami reklamowymi to urządzenie reklamowe. Samo to stwierdzenie nie wyczerpuje jednak wskazanej wyżej definicji budowli z art. 3 pkt 3 p.b. Konieczne jest bowiem by był to obiekt wolno stojący i trwale związany z gruntem. Urządzenie, którego dotyczy sprawa nie przylega do innych obiektów, a więc jest wolno stojące. Skarżący kwestionowali natomiast, by można je było uznać za trwale związane z gruntem. Według Sądu I instancji, zasadnie rozpoznające sprawę organy nie oparły się na cywilistycznych poglądach prawnych dotyczących związania obiektu z gruntem, a na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl którego o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być i są trwale związane z gruntem. Ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich jeśli nie byłyby w taki właśnie sposób związane z gruntem. Połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, by zapewnić urządzeniu reklamowemu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. W niniejszej sprawie sporna konstrukcja stanowiąca nośnik reklam, jest niewątpliwie bardzo duża. Nie można jej więc w prosty sposób zdemontować, a demontaż ten czy też przeniesienie w inne miejsce wymagałyby użycia stosownego sprzętu. Konstrukcja jest stabilna i opiera się z pewnością działaniom czynników zewnętrznych, które mogłyby spowodować jej zniszczenie czy przesunięcie. Cechy powyższe kwalifikują więc opisany obiekt do budowli, o której mowa w art 3 pkt 3 p.b., na którego wzniesienie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W sprawie należy mówić o wybudowaniu budowli w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., który definiuje budowę jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jako odbudowę, rozbudowę czy nadbudowę obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną wnieśli skarżący zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.: 1) art. 3 pkt 3 i 6 p.b. poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ich interpretacji dorobku prawa cywilnego, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że urządzenie reklamowe na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] stanowi budowle, która została wybudowana bez uzyskania pozwolenia na budowę (które w ocenie organu II Instancji było w niniejszej sprawie wymagane), pomimo tego, iż przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest trwale związane z gruntem, wobec czego nie stanowi budowli w rozumieniu ww. przepisu, a nadto nie zostało wybudowane na ww. działce, a zainstalowane (umieszczone); 2) art. 28 ust. 1 p.b., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że dla urządzenia reklamowego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] było konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę; 3) art. 49e pkt 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nieuzasadnione zastosowanie w omawianym stanie faktycznym i uznanie, że zachodzą przesłanki do nakazania skarżącym dokonania rozbiórki urządzenia reklamowego; 4) art. 1 § 1 i 2. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia 15 czerwca 2022 r. PWINB i poprzedzającej ją decyzji z dnia 6 kwietnia 2022 r. PINB w całości, pomimo iż w sprawie doszło do naruszenia w toku postępowania przed organem II Instancji przepisów: a) art 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz zgłaszania pisemnie i ustnie wyjaśnień, jak również zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących rozpatrywanej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; b) art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które przesądziły o wydaniu zaskarżonego postanowienia, a oparcie zaskarżanego postanowienia jedynie na stanowisku organu I Instancji, kwestionowanym przez skarżącego; c) art. 7 w zw. z 77 § 1 oraz w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w braku rozważenia całokształtu okoliczności i analizy cech przedmiotowego nośnika reklamowego, które mają istotny wpływ na jej kwalifikacje prawną, w tym jego wymiarów oraz gabarytów, zastosowania przedmiotowych kontenerów, na których została umieszczona tablica reklamowa, przyczyn umieszczenia na ww. kontenerach tablicy reklamowej, nie uwzględniając kwestii braku trwałości związania przedmiotowego nośnika z gruntem; posłużeniu się w swej argumentacji stricte wykładnią prawa budowlanego, nie uwzględniając przy tym dorobku prawa cywilnego, które przez wzgląd na brak kluczowych pojęć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane winny być wzięte pod uwagę; braku rozważenia woli skarżących w kwestii trwałości związania przedmiotowego nośnika reklamowego z gruntem i jego tymczasowego charakteru; d) art. 7 w zw. z 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II Instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.; e) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie dlaczego organ II Instancji uznał, że przedmiotowy nośnik reklamowy stanowi budowle, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (tj. jakie konkretne cechy wpłynęły na ww. ustalenie) oraz poprzestanie na przytoczeniu przepisów prawa oraz orzeczeń sądowych i lakoniczne stwierdzenie, że dokonana analiza prawna prowadzi do ww. wniosków, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; f) art. 15 k.p.a. poprzez zapewnienie wyłącznie w sposób iluzoryczny postępowania dwuinstancyjnego; g) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy postanowienie organu I Instancji winno być uchylone, a postępowanie I Instancji umorzone w całości. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie podważono kluczowej dla wyniku sprawy oceny, zgodnie z którą decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. ma "charakter związany". Oznacza to, że w przypadku spełnienia hipotezy zawartej w tym przepisie organ nadzoru budowlanego zasadniczo jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki, tj. w sytuacji niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Bieg terminu na złożenie wniosku o legalizację został określony w art. 48a p.b. i wynosi 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Natomiast zgodnie z art. 48a ust. 3 p.b. jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Zawarty w art. 48a ust. 3 p.b. zwrot "termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne" odnosi się do postanowienia organu pierwszej, a nie drugiej instancji. Wynika to z art. 48a ust. 3 in principio: ("jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy"), do którego wprost nawiązuje przytoczony wyżej jego dalszy fragment. Natomiast art. 48a ust. 1 p.b. jednoznacznie wiąże rozpoczęcie biegu terminu na złożenie wniosku o legalizację z momentem doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. Zatem to z doręczeniem postanowienia ustawodawca wiąże rozpoczęcie biegu trzydziestodniowego terminu do złożenia wniosku o legalizację, bez różnicowania instancji, w której zostało wydane. Podkreślić należy, że jasna językowo treść art. 48a ust. 3 p.b. wiąże moment rozpoczęcia biegu terminu na złożenie wniosku o legalizację z uzyskaniem przez postanowienie o wstrzymaniu budowy przymiotu ostateczności, a nie prawomocności, a prawnie dopuszczalne jest toczenie się jednocześnie postępowania legalizacyjnego, oraz sądowoadministracyjnego postępowania weryfikującego prawidłowość postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 931/24). Podkreślić należy, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Skarżący niewątpliwie uchybili terminowi do złożenia wniosku o legalizację. Decyzja o orzeczeniu rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. ma przy tym charakter związany i nie jest pozostawiona uznaniu organów administracji. Decyzja została wydana przez uprawniony do tego organ nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 2 p.b.), a nakaz rozbiórki prawidłowo skierowany do inwestorów zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b., co czyni tym samym bezzasadnym zarzut kasacyjny naruszenia art. 49e pkt 1, art. 52 i art. 81 ust. 1 pkt 2 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku, że skarżący zrealizowali budowlę - zatem obiekt budowlany - choć z wykorzystaniem stalowych kontenerów transportowych. Trafna jest kwalifikacja przedmiotu postępowania, jako budowli - wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę, że urządzenie to jest trwale związane z gruntem, a to poprzez zastosowanie fundamentu powierzchniowego z bloków betonowych. Kontenery zostały trwale połączone, przez co uzyskano konstrukcję nośną, stanowiącą podstawę do zamieszczenia tablicy reklamowej. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Zatem cecha trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem powinna być rozpatrywana w kontekście regulacji prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych wymagających, aby taki obiekt mógł być bezpiecznie użytkowany, a nie jak wskazują skarżący kasacyjnie, na płaszczyźnie przyjmowanego znaczenia w Prawie cywilnym. Powyższego pojęcia nie powinno się odnosić do rzeczy i jej części składowych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Przepisy Prawa budowlanego kształtujące ww. pojęcie nie odwołują się bowiem do przepisów kodeksu cywilnego Ich zasadniczym celem jest ustalenie statusu prawnego rzeczy, natomiast Prawo budowlane, mówiąc o trwałym związaniu z gruntem, wskazuje na pewną charakterystykę faktyczną (techniczną) obiektu budowlanego, która determinuje stosowanie lub nie w odniesieniu do tego właśnie obiektu budowlanego poszczególnych norm Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2109/21, LEX nr 3757663). W konsekwencji na budowę przedmiotowego wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę, co czyni bezzasadnymi zarzuty kasacyjne na ruszenia art. 3 pkt 3 i 6 p.b. oraz art. 28 ust. 1 p.b. Niezasadny okazał się także kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej organ nadzoru budowlanego prawidłowo ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, które poddał należytej ocenie, nie noszącej cech dowolności, czemu dały wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, spełniającym wymagania z art. 107 § 3 k.p.a. Należy w tym miejscu wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania nad jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w danej sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia, i w tym też zakresie zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. A zatem tylko postępowanie przeprowadzone w opisany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Organ nadzoru budowlanego dopełnił powyższych wymogów, a Sąd I instancji prawidłowo to zaakceptował. Dlatego w sprawie nie mogło być mowy o naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, określonej w art. art. 8 § 1 k.p.a. ani o naruszeniu zasady przekonywania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Jeśli chodzi zaś o naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., wskazać trzeba, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw, i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takich okoliczności skarżący kasacyjnie skutecznie nie wykazali. Uchybienie przez organ I instancji powyższej normie nie spowodowało, że skarżący nie mogli skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji, jak również przedstawić swojego stanowiska w sprawie. Wskazać należy, że uchybienie to zostało następnie konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, co w tej sytuacji czyni ten zarzut nieskutecznym. Nie sposób również przyjąć, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie przeprowadza w całości własnego, odrębnego postępowania dowodowego. Jest uprawniony i równocześnie zobowiązany do samodzielnej oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów może wyciągnąć odmienne wnioski, ale może także podzielić w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Brak akceptacji przez skarżących dla przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska, nie świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu. Nie wiadomo dlaczego skarżący kasacyjnie uważają, że doszło w sprawie do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy było konieczne z uwagi na błędne sformułowanie sentencji decyzji tj. błędne opisanie urządzenia reklamowego. Jednocześnie poczynione przez organ odwoławczy ustalenia nie dawały żadnych podstaw do przyjęcia jako prawidłowego stanowiska prezentowanego przez skarżących i umorzenia postępowania. Z wyłożonych powyżej względów oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.