II OSK 856/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: sędzia del. NSA Janusz Furmanek sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/12 w sprawie ze skargi K.S. i T.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.S. i T.S. (dalej jako "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nałożył na skarżących obowiązek dokonania rozbiórki kominka wraz z instalacją służącą do podłączenia dwuściennego stalowego systemu kominowego wkładu kominkowego znajdującego się w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z jego instalacją, do stanu zgodnego z prawem. Jako podstawę prawną organ powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane") oraz § 132 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 – ze zm., dalej jako "rozporządzenie"). W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 132 ust. 3 rozporządzenia, kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w m.in. w niskich budynkach wielorodzinnych. Przedmiotowy budynek posiada natomiast pięć kondygnacji nadziemnych i zaliczany jest do budynków średniowysokich (§ 8 pkt 2 cytowanego rozporządzenia). Ponadto, także pomieszczenia, w których zainstalowany jest kominek powinny spełniać wymagania dotyczące zapewnienia wentylacji i prawidłowego podłączenia do przewodów kominowych. Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] marca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał skarżącym dokonanie w terminie 3 miesięcy od chwili doręczenia decyzji rozbiórki instalacji służącej do podłączenia dwuściennego stalowego systemu kominowego wkładu kominkowego znajdującego się w przedmiotowym lokalu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na rodzaj używanego paliwa kominki dzieli się na kominki na paliwo stałe (drewno, węgiel, brykiet, pellet), elektryczne, gazowe i biokominki. W ocenie organu odwoławczego, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowy kominek jest kominkiem na paliwo stałe i ma do niego zastosowanie § 132 ust. 3 rozporządzenia, dotyczący kominków opalanych drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem. W ocenie organu odwoławczego, nie ma więc znaczenia, czy kominek opalanym jest drewnem czy innym materiałem drewnopochodnym. Znaczenie ma bowiem sposób instalacji kominka oraz rodzaj systemu odprowadzającego produkty spalania. Organ podkreślił, że w protokole z 7 października 2011 r. z odbioru wykonania systemu kominowego wkładu kominkowego zapisano, że "dwuścienny stalowy system kominowy wkładu kominowego lok. nr [...] wraz z własnym kanałem nawiewnym zapewnia prawidłowy ciąg kominowy z komory spalania i tym samym zapewnia prawidłowe warunki do spalania drewna w komorze spalania wkładu kominowego". Kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane wyłącznie w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia, niskim jest budynek mieszkalny do czterech kondygnacji nadziemnych włącznie. Przedmiotowy budynek mieszkalny posiada pięć kondygnacji, zatem nie jest dopuszczalne instalowanie w nim tego rodzaju kominków. Bez znaczenia jest więc pozytywna opinia, dotycząca kominka, sporządzona przez mistrza kominiarskiego, ponieważ nie zawiera ona odniesienia do obowiązujących warunków technicznych. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji błędnie objął nakazem rozbiórki również sporny kominek, błędnie także przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Podstawę rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w element wyposażenia wnętrza, jakim jest kominek, który może spełniać funkcje ozdobne. Skarżący złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zarzuty skargi były częściowo uzasadnione, jednak nie mogło to prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, organ nie dokonał wykładni art. 132 ust. 3 rozporządzenia, ale wyjaśnił, że można rozróżnić kominki z uwagi na rodzaj stosowanego w nich paliwa oraz, że dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma nie rodzaj stosowanego w kominku paliwa, lecz system jego instalacji oraz rodzaj systemu odprowadzającego produkty spalania. Zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. W ocenie Sądu I instancji, nie jest dopuszczalna taka interpretacja § 132 ust. 3 rozporządzenia, która prowadziłaby do wniosku, że przepis ten dotyczy instalacji kominków (z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominowym) opalanych wyłącznie drewnem. Współcześnie kominki mogą być opalane w różny sposób. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że podział sposobów opalania kominka wskazany w decyzji, choć nie wynika z obowiązującej normy prawa, odzwierciedla rzeczywistość. Organ zasadnie także zwrócił uwagę, że nie rodzaj stosowanego paliwa, lecz rodzaj systemu odprowadzającego produkty spalania ma istotne znaczenie dla określenia, czy podlega on reżimowi § 132 ust. 3 rozporządzenia. Instalacja służąca do prawidłowego funkcjonowania kominka determinuje rodzaj paliwa, jakie może być w takim kominku używane. Kominek, który nie powoduje w procesie użytkowania wydzielania się dymu ani innych szkodliwych substancji (np. biokominek), nie będzie wymagał instalacji kominowej. W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniu skargi, użyte w § 132 rozporządzenia pojęcie "kominki opalane drewnem" należy rozumieć szeroko. Za "kominki opalane drewnem" należy uznać takie kominki, które (z uwagi na sposób konstrukcji i rodzaj zastosowanej instalacji) mogą być opalane drewnem. Wskazuje na to dalsza treść § 132 ust. 3 rozporządzenia, tj. przepisy pkt 1, 2, 3 i 4, które stanowią o warunkach gwarantujących bezpieczeństwo użytkowania takich kominków. Określają one kubaturę pomieszczenia, nakazują, żeby spełnione były warunki wentylacji oraz określają parametry dla przepływu powietrza. Zdaniem Sądu I instancji, uwzględniając ilość produktów, których spalanie jest teoretycznie możliwe, przyjęcie wykładni, że § 132 ust. 3 rozporządzenia dotyczy kominków opalanych wyłącznie drewnem, prowadziłoby do wypaczenia celu przepisu, jakim jest niewątpliwie zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom budynków. W ocenie Sądu I instancji, powyższe wynika zarówno z wykładni systemowej jak i celowościowej cytowanych przepisów. Zdaniem Sądu I instancji, nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący nie używali drewna, lecz paliwa przygotowanego przez producenta. Z protokołu odbioru systemu kominowego wkładu kominowego wynika, że zainstalowany system kominowy zapewnia prawidłowe warunki do spalania drewna w komorze spalania wkładu kominowego, a to oznacza, że zainstalowany kominek wraz z wkładem i instalacją jest kominkiem opalanym drewnem. Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi odnoszące się do lakoniczności uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stwierdził przy tym, że wady te nie są na tyle istotne, żeby stwierdzić, że niezrozumiała i sprzeczna z rozstrzygnięciem jest treść uzasadnienia. W ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja w swoim rozstrzygnięciu nakazuje rozbiórkę "instalacji służącej do podłączenia dwuściennego stalowego systemu kominkowego wkładu kominkowego". Z treści rozstrzygnięcia nie wynika więc nakaz rozbiórki wkładu kominkowego, dlatego też organ odwoławczy nie nakazał rozbiórki także wkładu kominowego, ponieważ nie wynika to z treści rozstrzygnięcia. Organ w uzasadnieniu wskazał, że kominek grzewczy znajduje się w lokalu na piątej kondygnacji budynku, a z protokołu sporządzonego przez mistrza kominiarskiego wynika, że wkład kominowy jest przyłączony do dwuściennego systemu kominowego wykonanego ze stalowych rur dwuściennych kwasoodpornych, który wyprowadzony jest na dach. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji nakazano rozbiórkę "instalacji" służącej do podłączenia dwuściennego stalowego systemu kominkowego wkładu kominkowego. Taki zakres rozstrzygnięcia organ potwierdził również w złożonej do Sądu I instancji odpowiedzi na skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W pierwszej kolejności zarzucili błędną wykładnię § 132 ust. 3 rozporządzenia sprowadzającą się do przyjęcia, że dla kwalifikacji czy prawnie dopuszczalna jest instalacja kominka w lokalu skarżących decydujący jest wyłącznie system instalacji oraz rodzaj systemu odprowadzającego produkty spalania, a obojętny jest rodzaj stosowanego paliwa. Ponadto zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2012 r. W ocenie skarżących, stan faktyczny sprawy ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zawiera wyczerpującej oceny materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie odniósł się do pisma skarżących z 31 października 2012 r., a zwłaszcza załączonej do pisma opinii technicznej, która określa sposób opalania kominka oraz ocenia sposób zabezpieczenia jego funkcjonowania. Ponadto, zdaniem skarżących, postępowanie w sprawie było prowadzone przez organ z naruszeniem obowiązujących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Skarżący zarzucili, że wydanie decyzji administracyjnej (redakcja sentencji) przez organ nastąpiło w formie nieostrej i nieprecyzyjnej dla celów jej wykonania, a ponadto sentencja orzeczenia pozostaje w rozbieżności z treścią jego uzasadnienia, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że Sąd I instancji wbrew zarzutom kasacyjnym dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stanu faktycznego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., w tym również opinii kominiarskiej z 29 października 2010 r. z wyników przeprowadzonych oględzin grzewczo-kominowych w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Z powyższych ustaleń wynikających z postępowania dowodowego wynika bowiem, że jest to budynek pięciokondygnacyjny, podpiwniczony (garaże), którego dach jest o konstrukcji betonowej – stropodach. Ponadto przewody kominowe są pobudowane z rur blaszanych o "średnicy 100 mm, 200 mm". Ustalenia te potwierdzają także kolejne opinie z 18 lutego 2011 r. oraz protokół nr [...] z 7 października 2011 r. z odbioru wykonania systemu kominowego kominka (wkładu kominkowego). Oznacza to, że w tym stanie faktycznym Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni systemowej i celowościowej § 132 ust. 3 rozporządzenia. Powyższy przepis stanowi bowiem, że to właśnie "kominki opalane drewnem z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym mogą być instalowane tylko w budynkach jednorodzinnych, mieszkalnych w zabudowie zagrodowej i rekreacji indywidualnej oraz niskich budynkach wielorodzinnych“. Ponadto mogą być wyłącznie instalowane w pomieszczeniach o: "1) o kubaturze wynikającej ze wskaźnika 4 m3/kW nominalnej mocy cieplnej kominka, lecz nie mniejszej niż 30 m3, 2) spełniających wymagania dotyczące wentylacji, o których mowa w § 150 ust. 9, 3) posiadających przewody kominowe określone w § 140 ust. 1 i 2 oraz § 145 ust. 1, 4) w których możliwy jest dopływ powietrza do paleniska kominka w ilości: a) co najmniej 10 m3/h na 1 kW nominalnej mocy cieplnej kominka – dla kominków o obudowie zamkniętej, b) zapewniającej nie mniejszą prędkość przepływu powietrza w otworze komory spalania niż 0,2 m/s – dla kominków o obudowie otwartej". Dlatego też Sąd I instancji słusznie orzekł, że użyte w § 132 ust. 3 rozporządzenia pojęcie "kominki opalane gazem" w świetle tej wykładni obejmują także kominki które ze względu na sposób konstrukcji jak i rodzaj zastosowanej instalacji mogą być opalane drewnem. Ponadto potwierdzają tę wykładnię także pkt 1–4 tego § 132 ust. 3 cyt. rozporządzenia jednoznacznie stanowiąc o warunkach koniecznych dla bezpieczeństwa użytkowania takich kominków. Określają one bowiem kubaturę pomieszczenia, nakazują, żeby spełnione były warunki wentylacji oraz określają parametry dla przepływu powietrza. Jednocześnie Sąd I instancji słusznie zaznaczył, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego właściwie podniesiono okoliczność faktyczną, że już z protokołu odbioru systemu kominowego wkładu kominowego jednoznacznie wynika, że "dwuścienny stalowy system kominowy wkładu kominowego lok. [...] z własnym kanałem nawiewnym zapewnia prawidłowe warunki do spalania drewna w komorze spalania wkładu kominowego". Oznacza to, że przedmiotowy kominek łącznie z wkładem i instalacją może być także kominkiem opalanym drewnem, o którym stanowi cyt. przepis § 132 ust. 3 rozporządzenia. Po drugie, Sąd I instancji prawidłowo także stwierdził, że ten kominek został zainstalowany w pięciokondygnacyjnym budynku mieszkalnym, czyli w żadnym przypadku nie jest to niski budynek mieszkalny wielorodzinny o którym stanowi § 132 ust. 3 rozporządzenia w związku z § 8 pkt 1 tego rozporządzenia. Ten ostatni przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że budynki niskie (N) są do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub są to budynki mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie, a nie 5 kondygnacji jak w przedmiotowej sprawie. Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. biorąc także pod uwagę, że nowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie budzi żadnej wątpliwości co do jego zakresu przedmiotowego gdyż dotyczy wyłącznie nakazu rozbiórki "instalacji służącej do podłączenia dwuściennego stalowego systemu kominkowego wkładu kominkowego", a więc nie wprowadza nakazu rozbiórki wkładu kominkowego. Po trzecie, ubocznie należy także podnieść, że biorąc pod uwagę kwestie bezpieczeństwa użytkowania danego kominka ma także zastosowanie przepis art. 145 § 1 cyt. rozporządzenia. Stanowi on bowiem m.in., że "kominki z otwartym paleniskiem lub zamkniętym wkładem kominkowym o wielkości otworu paleniskowego kominka do 0,25 m2 mogą być przyłączone wyłącznie do własnego, samodzielnego przewodu kominowego dymowego, posiadającego co najmniej wymiary 0,14 x 0,14 m lub średnicę 0,15 m, a w przypadku trzonów kuchennych typu restauracyjnego oraz kominków o większym otworze paleniskowym – co najmniej 0,14 x 0,27 m lub średnicę 0,18 m, przy czym dla większych przewodów o przekroju prostokątnym należy zachować stosunek wymiarów boków 3:2". Po czwarte, biorąc pod uwagę konstrukcję skargi kasacyjnej należy zaznaczyć, że nie jest ona prawidłowa w tej części w której próbuje zwalczać naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, które wystąpiły w postępowaniu dowodowym. Ponadto tylko w prawidłowo ustalonym w pierwszej kolejności stanie faktycznym, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy, można dopiero następnie ocenić czy zostały naruszone odpowiednie przepisy prawa materialnego także w zakresie błędnej wykładni. Jednak w skardze kasacyjnej nie podniesiono w tym zakresie zarzutu dotyczącego błędnej wykładni lub błędnego zastosowania, czyli tzw. błędu subsumpcji, w odniesieniu do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który przecież stanowił podstawę materialnoprawną w oparciu o którą orzekał organ odwoławczy, a Sąd I instancji, w pierwszej kolejności dokonał kontroli jego zastosowania, a następnie jego wykładni przez organ odwoławczy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.