II OSK 854/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 517/23 w sprawie ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 23 lutego 2023 r., nr LV/661/2023 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej § 24 ust. 3 zaskarżonej uchwały i stwierdza nieważność § 24 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 23 lutego 2023 r., nr LV/661/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Miasta w Tczewie; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Gminy Miejskiej Tczew na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 517/23, oddalił skargę Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 23 lutego 2023 r., nr LV/661/2023 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 18 maja 2023 r. Wojewoda Pomorski, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 23 lutego 2023 r. nr LV/661/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu Starego Miasta w Tczewie, zarzucając jej istotne naruszenie art. 37a i 37b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez uregulowanie w § 14 ust. 2 pkt 13, § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12, § 24 ust. 3 uchwały zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W związku z powyższym Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 ust. 2 pkt 13, § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12, § 24 ust. 3. Alternatywnie, w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności w całości lub w części innej niż wskazał skarżący o stwierdzenie nieważności uchwały w całości albo w części, w jakiej jest ona sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszyła art. 37a i 37b u.p.z.p. przez ustalenie w § 24 ust. 3 uchwały bardzo szczegółowych zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Ponadto w § 14 ust. 2 pkt 13 uchwały ustalono indywidualne zasady i warunki sytuowania ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, dla ogrodzeń ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, zaś w § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12 uchwały wprowadzono dla poszczególnych stref ochrony konserwatorskiej zakaz stosowania ogrodzeń z siatki i prefabrykowanych elementów betonowych, tj. ustalono rodzaje materiałów budowlanych z jakich nie mogą być wykonane ogrodzenia. Z powyższego wynika, że uchwała Rady Miejskiej w Tczewie zawiera – zdaniem organu – zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Wojewoda zaznaczył, że 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774 poz. 1688 dalej: "ustawa krajobrazowa"), uchylająca między innymi art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Regulacje w tym zakresie zostały przeniesione do art. 37a-37e u.p.z.p. Stosownie do art. 37a u.p.z.p. rada gminy może je ustalić w formie uchwały podejmowanej w trybie określonym w art. 37b u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Tczewie uznając skargę za uzasadnioną, wniosła o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p. przewiduje fakultatywną kompetencję ("rada gminy może") do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Uchwała w tym zakresie: 1) dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu, 2) określa (a więc musi zawierać) warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych; 3) jest sporządzana i podejmowana w trybie przewidzianym w art. 37b u.p.z.p.; 4) naruszenie jej ustaleń jest sankcjonowane karami pieniężnymi. Zdaniem Sądu oceniając dopuszczalność uregulowania w planie miejscowym materii dotyczącej sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane należy mieć na uwadze cel jakim służyć miały zmiany w u.p.z.p. Celem tym było, co wynika z samego tytułu ustawy krajobrazowej, wzmocnienie narzędzi ochrony krajobrazu. Zatem jej przepisy nie powinny być wykładane w sposób, który może doprowadzić do destrukcji krajobrazu i estetycznego chaosu. Taki zaś skutek nieuchronnie by nastąpił w sytuacji, gdy gmina nie ureguluje przedmiotowej kwestii w uchwale krajobrazowej (której uchwalenie nie jest obligatoryjne), a jednocześnie nie będzie miała możliwości określenia jej w planie miejscowym. W ocenie Sądu posiadanie kompetencji do fakultatywnego podjęcia uchwały krajobrazowej nie zwalania organów gminy z obowiązku określenia w planie miejscowym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasad kształtowania krajobrazu oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Z tego też względu, jeżeli nie ma potrzeby zmian w istniejących już obiektach małej architektury, ogrodzeniach oraz tablicach i urządzeniach reklamowych, a potrzeba takiej regulacji istnieje w odniesieniu do sytuowania i realizacji nowych tego typu obiektów na przyszłość, to można to uczynić w planie miejscowym. Zezwala na to art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Uprawnienia rady gminy do uregulowania przedmiotowej materii w planie miejscowym można upatrywać również w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. przewidującym obowiązkowe określenie w planie miejscowym wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. dotyczący uregulowania między innymi zasad kształtowania zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów (wszystkich, zatem również małej architektury), jak również na dodany ustawą krajobrazową art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. dotyczący zasad kształtowania krajobrazu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Pomorski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości, wnosząc na podstawie przepisu art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 177 § 1 i art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 37a i 37b u.p.z.p., w brzmieniu na dzień 23 lutego 2023 r., przez ich błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd I instancji do ich niezastosowania, polegającą na wadliwym i wewnętrznie sprzecznym uznaniu, iż ww. przepisy nie stanowią lex specialis i możliwe jest regulowanie zasad i warunków sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zarówno w uchwałach w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) jak i w uchwałach krajobrazowych (art. 37a ust. 1 u.p.z.p.), mimo że obie te uchwały stanowią akt prawa miejscowego obowiązujący na tym samym terenie; 2. art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 3a, pkt 5 i pkt 6 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i nieuprawnione uznanie, że przepisy te stanowią podstawę do uregulowania w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w sytuacji gdy art. 37a u.p.z.p. wprost wskazuje, że kwestie te uregulowane powinny być w uchwale krajobrazowej; 3. art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że rada gminy nadal posiada uprawnienie do regulowania w uchwale w sprawie uchwalenia miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane oraz że na jednym obszarze mogą równolegle obowiązywać dwie uchwały regulujące ww. kwestie, w sytuacji gdy przepisy wyraźnie wskazują, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe, co a contrario oznacza, że do projektów planów miejscowych niespełniających wymogu stosować należy przepisy nowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje w części na uwzględnienie. Wszystkie trzy podniesione zarzuty koncentrują się na zakwestionowaniu przedstawionej przez Sąd I instancji oceny dotyczącej umocowania rady gminy do przyjęcia w zaskarżonej uchwale ustaleń odnoszących się do materii będącej przedmiotem uchwały krajobrazowej. Ustosunkowując się do spornego postrzegania stanu prawnego obowiązującego po wejściu w życie przepisów ustawy krajobrazowej należało zwrócić uwagę na cel i funkcję wprowadzonych nią rozwiązań. Z tej perspektywy Sąd I instancji słusznie podnosi to, że intencją ustawodawcy, która została wyrażona expressis verbis w tytule ustawy krajobrazowej, było "wzmocnienie narzędzi ochrony krajobrazu". W ocenie Sądu I instancji, a wcześniej i później również Naczelnego Sądu Administracyjnego tymże tytułowym wzmocnieniem miała się stać między innymi uchwała krajobrazowa, która podobnie jak plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego niemającym charakteru obligatoryjnego, stanowiącą możliwą alternatywę dla bardziej szczegółowego określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, z dodatkową możliwością nakazania dostosowania do tychże zasad i warunków istniejących obiektów (por. NSA z 21.09.2021 r., II OSK 158/21, LEX nr 3310695; 23.10.2024 r., II OSK 2382/23, LEX nr 3826765; 5.11.2024 r., II OSK 3/24, LEX nr 3823407 oraz z 14.01.2025 r., II OSK 1078/22, LEX nr 3855034). Już choćby z tego względu nie sposób zgodzić się z podniesionym przez skarżący kasacyjnie organ zarzutem błędnej wykładni art. 37a i 37b u.p.z.p. w odniesieniu do oceny legalności § 14 ust. 2 pkt 13, § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12 zaskarżonej uchwały. W tym też zakresie niezasadnym okazał się także zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 3a, pkt 5 i pkt 6 u.p.z.p. Przepisy te wprowadzają obowiązek określenia w planie miejscowym kolejno: zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; zasad kształtowania krajobrazu oraz zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy (...), minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania (...) i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów. Mając powyższe na uwadze należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zakwestionowane ustalenia zaskarżonego planu określone w § 14 ust. 2 pkt 13, § 15 ust. 5 pkt 10, § 16 ust. 3 pkt 15, § 17 ust. 3 pkt 17, § 18 ust. 3 pkt 14, § 19 ust. 3 pkt 9, § 20 ust. 3 pkt 12 nie stanowią istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie ochrony historycznej formy, gabarytu, materiału, detalu architektonicznego i lokalizacji dla ogrodzeń zespołu d. F. oraz części ogrodzenia wraz z bramą należących do cmentarza [...] (§ 14 ust. 2 pkt 13), jak również wprowadzenie zakazu stosowania ogrodzeń z siatki i prefabrykowanych elementów betonowych w strefach ochrony konserwatorskiej Stare Miasto (§ 15 ust. 5 pkt 10), Zachodnie obrzeża Starego Miasta - Przedmieście Berlińskie (§ 16 ust. 3 pkt 15), Północne obrzeża Starego Miasta - Przedmieście Dworcowe (§ 17 ust. 3 pkt 17), Południowe obrzeża Starego Miasta - Przedmieście Królewieckie (§ 18 ust. 3 pkt 14), K. (§ 19 ust. 3 pkt 9), "Tereny nad Wisłą" (§ 20 ust. 3 pkt 12), mają charakter komplementarny wobec ustaleń określających zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz kształtowania krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p.), a także wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.) oraz zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy (...), minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania (...) i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Ustaleń planu zawartych we wskazanych wyżej paragrafach nie można utożsamiać ustalaniem zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane w rozumieniu art. 37a ust.1 u.p.z.p. Natomiast § 24 ust. 3 zaskarżonego planu wprost nawiązuje do brzmienia uchylonego przez art. 7 pkt 3 lit. b ustawy krajobrazowej art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., według którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Stopień szczegółowości uregulowań w § 24 ust. 3 zaskarżonego planu jest nie do pogodzenia z dyspozycją art. 7 pkt 3 lit. b ustawy krajobrazowej, której konsekwencje powinny być odczytywane z uwzględnieniem przepisów przejściowych ujętych w art. 12 ust. 2 i 3 tejże ustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej: "Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą." Z kolei w myśl art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej: "Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że kompetencje rady gminy do podejmowania ustaleń w zakresie wymienionym w art. 15 ust. 3 pkt 9 w u.p.z.p., poszerzone o określanie kar pieniężnych za naruszenie tychże ustaleń, zostały przeniesione z uchwał w sprawie planu miejscowego do uchwały krajobrazowej obejmującej swoimi regulacjami obszar całej gminy, a ustalenia podjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 w u.p.z.p. obowiązują do czasu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, zaś podejmowanie uchwał w zakresie przewidzianym w tym przepisie jest możliwe jedynie w przypadku gdy postępowanie w sprawie sporządzenia i uchwalenia planu miejscowego zostało uruchomienie przed wejściem w życie ustawy krajobrazowej. Uwzględniając powyższe należało uznać za uzasadnione zarzuty podniesione przez skarżący kasacyjnie organ w części w jakiej odnoszą się do ustaleń zawartych w § 24 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.