II OSK 853/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej M. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 686/18 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej M. w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej M. we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją DWINB na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202; dalej p.b.) utrzymał w mocy decyzję zobowiązującą skarżącego zarządcę budynku (Spółdzielnia) do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego przez usunięcie odspajających się fragmentów tynków i otulin na krawędziach płyt balkonowych i loggii, naprawę uszkodzonych płyt balkonowych i loggii wraz z wykonaniem obróbek blacharskich i niezbędnych uszczelnień i izolacji oraz oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne wraz z wymianą uszkodzonych elementów oraz stabilnym zamocowaniem balustrad. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez oparcie ustaleń faktycznych wyłącznie na treści ekspertyzy z 2015 r. oraz pominięcie faktu, że ekspertyza uznała stan balkonów za zadowalający, art. 107 § 3 k.p.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz art. 66 p.b. przez pominięcie, że stan balkonów nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, przyjęcie, że stan normalnego zużycia balkonów uzasadnia wydanie nakazu ich remontu, a przy tym w zakresie nie wynikającym z przepisów prawa, jak wykonanie obróbek blacharskich. Nadto zarzuciła ustalenie nierealnego terminu wykonania robót. DWINB wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę. Sąd podał, że organ nadzoru budowlanego przed wszczęciem postępowania przeprowadził kontrolę stanu utrzymania budynku (art. 81 ust. 4 p.b.) i stwierdził "na części płyt balkonowych lokalne przecieki, zacieki, odspojenia i ubytki krawędzi płyt balkonowych oraz widoczne zbrojenie". Organ zażądał od skarżącej protokołów z okresowych kontroli oraz ekspertyzy technicznej balkonów i loggii. Skarżąca dołączyła ekspertyzę z 2015 r., w której stwierdzono brak warstwy izolacji poziomej płyty balkonowej balkonów i loggii, brak obróbek blacharskich na balkonach, korozję metalowych marek oraz ich połączeń ze słupkami balustrad, lokalne ubytki i korozję tynków oraz ubytki otuliny i korozję zbrojenia. Ustalenia te udokumentowano fotograficznie. W piśmie skarżącej dołączonym do przekazanych dokumentów nie ma zastrzeżeń zgłaszanych obecnie do ekspertyzy lub informacji o częściowej utracie jej aktualności. W ekspertyzie podkreślono, że wyposażenie loggii w obróbki blacharskie uchroniło je od uszkodzeń. W zaleceniach naprawczych zalecono uzupełnienie ubytków otuliny, wykonanie obróbek blacharskich, ułożenie izolacji. W protokole z 2012 r. stwierdzono zadowalający stan balkonów, natomiast w protokole z 2016 r. stan dostateczny i zalecono ich remont. Organ I instancji wezwał skarżącą do dołączenia aktualnego protokołu, udzielenia informacji czy stan balonów zagraża życiu lub zdrowiu lub bezpieczeństwu mienia oraz informacji czy nastąpiło usunięcie dotychczasowych nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i loggii. W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że w 2018 r. planuje rozpoczęcie robót remontowych. Do tego czasu wykonuje ekspertyzy i doraźne naprawy. Skarżąca dołączyła protokół z przeglądu balkonów i loggii w 2016 r., w którym stwierdzono "zagrożenie dla przechodniów i pojazdów" i zalecono niezwłoczne zabezpieczenie niektórych miejsc. Potwierdziła zamiar wykonania remontu zgodnie z zaleceniami ekspertyzy (obróbki blacharskie itd.). Według protokołu z 2017 r. nie stwierdzono już zagrożeń dla przechodniów. Sąd zauważył zatem, że sama skarżąca wyznaczyła termin naprawy balkonów i loggii w 2018 r., a także wyznaczyła zakres remontu w sposób opisany w ekspertyzie z 2015 r. Obecnie kwestionuje decyzje organów oparte na własnych informacjach, których im udzieliła. W dalszej kolejności organ dokonał dwukrotnie w 2017 r. oględzin balkonów i loggii oraz wykorzystał całą dokumentację przygotowaną przez skarżącą, a nie tylko ekspertyzę z 2015 r. W uzasadnieniach decyzji oba organy powołały ustalenia wynikające z całego materiału procesowego, a nie tylko z ekspertyzy z 2015 r. Skarżąca dołączyła do akt I instancji oświadczenie kierownika budowy z 2018 r. zapewniające o pełnym wykonaniu pierwszego nakazu. Sprzecznie z treścią własnego oświadczenia, skarżąca w odwołaniu i skardze postulowała przedłużenie terminu wykonania pierwszego nakazu, czyli jednak - zdaniem Sądu - nie wykonała go. Według skarżącej w dokumentacji kontroli i ekspertyzie powinien pojawić się zwrot "stan techniczny balkonów i loggii jest nieodpowiedni", co dopiero ma umożliwić stosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Sąd nie podzielił tego poglądu. W ocenie Sądu cała argumentacja skarżącej po dacie wydania decyzji pierwszej instancji jest gołosłowna. Skarżąca przystąpiła do kwestionowania prawdziwości własnych oświadczeń (postulowany termin remontu) i dokumentacji, bez poparcia tego nowymi dokumentami lub ekspertyzami. Stan techniczny balkonów i loggii niewątpliwie jest nieodpowiedni, czego do czasu wydania decyzji I instancji skarżąca nie kwestionowała. Słusznie, w ocenie Sądu, twierdzi skarżąca, że stan ten powstał w wyniku normalnego użytkowania budynku. Sąd uznał, że nie sprzeciwia się to stosowaniu art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. Stwierdził, że o ile skarżąca własnym działaniem w istotny sposób wpłynęła na wydanie nakazu z art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b., jego zakres i termin wykonania, zaś podstawą jego wydania były oprócz dowodów przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego ponadto postulaty skarżącego zarządcy budynku, które organ w pełni uwzględnił, to skarżąca nie może obecnie w sposób skuteczny domagać się uchylenia nakazu jedynie w oparciu o gołosłowne zanegowanie prawdziwości lub mocy dowodowej pochodzących od niej elementów materiału procesowego sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie dostrzegł naruszenia polegającego na dowolnej ocenie zgromadzonych w sprawie dowodów dokonanej z pominięciem zasady swobody i obiektywizmu, skutkujące błędnymi ustaleniami, iż stan balkonów znajdujących się na nieruchomości przy ul. S. w W. jest w nieodpowiednim stanie i może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, podczas gdy w "ekspertyzie stanu technicznego balkonów na osiedlu M. w W. z marca 2015 r.", stanowiącej dowód w niniejszym postępowaniu, stan balkonów został uznany za zadowalający i niezagrażający bezpieczeństwu; 2) prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. i przyjęcie, że stan balkonów znajdujących się na nieruchomości przy ul. S. w W. może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia i w związku z tym zasadne jest: a) nakazanie usunięcia nieprawidłowości, w sytuacji gdy stan balkonów znajdujących się na przedmiotowym budynku nie zagraża bezpieczeństwu ludzi, b) nakazanie wykonania robót, których obowiązek nie wynika z przepisów prawa takich jak wykonanie obróbek blacharskich; c) uznanie, iż "odpowiedni stan techniczny" w rozumieniu art. 66 ust. 3 p.b., oznacza stan idealny, a w konsekwencji ocena iż balkony znajdujące się na budynku przy ul. S. w W. są w stanie nieodpowiednim, podczas gdy ich stan wynika jedynie z normalnego zużycia i zdaniem skarżącej jest zadawalający i niezagrażający bezpieczeństwu, a w konsekwencji nie jest to stan nieodpowiedni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, a zatem nie naruszała art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był bowiem wystarczający do ustalenia, że stan techniczny obiektu budowlanego był nieodpowiedni (art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.) i mógł zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia (art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b.). Ustalenie to oparte było zarówno na ekspertyzie stanu technicznego z 2015 r., jak i na innych dowodach znajdujących się w aktach sprawy. W szczególności Sąd I instancji słusznie wskazał w tym zakresie na protokół z przeglądu balkonów i loggii z 2016 r., w którym stwierdzono "zagrożenie dla przechodniów i pojazdów", a także na ustalenia z przeprowadzanych kontroli przedmiotowego obiektu. Zaznaczył przy tym, że organy obu instancji powołały ustalenia wynikające z całego materiału procesowego, nie zaś tylko z ekspertyzy z 2015 r. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach stwierdzić trzeba, że stanowisko, iż "stan balkonów znajdujących się na przedmiotowym budynku nie zagraża bezpieczeństwu ludzi" i "nie jest to stan nieodpowiedni", jest jedynie subiektywnym poglądem strony skarżącej kasacyjnie i nie znajduje potwierdzenia w zebranych w sprawie dowodach. Zaznaczyć przy tym wypada, że przepisy prawa nie precyzują, jakie konkretne roboty winny być wykonane w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem zakres koniecznych robót jest określany w zależności od konkretnych sytuacji i w niniejszej sprawie wynika z prawidłowo dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Wbrew też twierdzeniom skargi kasacyjnej, ani w ocenie organów nadzoru budowlanego, ani Sądu I instancji, "odpowiedni stan techniczny" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 (nie zaś – jak podano w skardze kasacyjnej – art. 66 ust. 3) p.b. nie oznacza stanu idealnego, lecz stan powstały wskutek zużycia pewnych elementów obiektu budowlanego i pogorszenia jego substancji. Nieodpowiedni stan techniczny, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, to wynik zużycia technicznego obiektu budowlanego, do którego dochodzi w miarę upływu czasu. Stan ten może być także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych (A. Despot-Mładanowicz – komentarz do art. 66 p.b. w: A. Gliniecki (red.), A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III). Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy stan ten jest wynikiem niewłaściwego użytkowania obiektu, braku remontów, bądź właściwej dbałości o stan techniczny, czy wynika jedynie z normalnego zużycia. Istotne jest to, że stan ten odbiega od niezbędnego dla zachowanie obiektu lub jego części (np. balkonów) w dobrej sprawności, w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. To, że – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – stan balkonów jest zadawalający i niezagrażający bezpieczeństwu, nie oznacza, iż tak jest w rzeczywistości. Jeżeli natomiast chodzi o zagrażanie przez obiekt budowlany życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b., to do przyjęcia, że przesłanka ta wystąpiła, nie jest konieczne stwierdzenie, że określone zagrożenie już występuje i ma charakter bezpośredni. Wystarczające jest ustalenie potencjalnego zagrożenia, na tyle prawdopodobnego i poważnego, by niezbędne było wydanie przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu. W niniejszej sprawie na występowanie tej przesłanki w szczególności wskazuje stwierdzenie, że ze strony przedmiotowych balkonów występuje zagrożenie dla przechodniów i pojazdów. Takie choćby potencjalne zagrożenie przemawia za zastosowaniem art. 66 ust. 1 pkt p.b. bez oczekiwania na dalsze pogorszenie się stanu technicznego obiektu budowlanego. Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem art. 66 p.b. jest, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. W związku z regulacją mającą spełnić powyższy cel nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule. Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., II OSK 838/14, LEX nr 1989248). W rozpatrywanej sprawie dokonano zatem prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. i prawidłowo unormowania te zastosowano. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., jak i art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.