II OSK 85/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1291/13 w sprawie ze skargi C. Z. i E. J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1291/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie pierwszym oddalił skargę C. Z. i E. J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś w punkcie drugim przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. P. określoną w sentencji wyroku kwotę tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku inwestora [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do 1.800 m2 wraz z infrastrukturą techniczną (tzn. parkingi, drogi dojazdowe i dostawcze) na terenie działki nr [...] (stary nr działki [...]), położonej przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przytoczył przebieg postępowania, w szczególności okoliczność uchylenia poprzednio wydanej decyzji w sprawie i uzupełnienia wniosku przez inwestora o stosowne mapy, co związane było z wydzieleniem z działki objętej wnioskiem części gruntu pod drogę publiczną. Prezydent wskazał, że decyzja wydana została na podstawie art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej wnioskiem inwestora. Organ przedstawił też przesłanki wyznaczenia obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary i skonstatował, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż spełnione są warunki ustalenia warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie przesłanki kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania C. Z. oraz J. M. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium przywołało treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w dalszej kolejności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 203 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał w szczególności zasady wyznaczania obszaru analizowanego oraz przytoczył definicję pojęcia "obszaru analizowanego", a także odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczącego rozumienia "kontynuacji funkcji". Kolegium wywiodło, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia. W wynikach analizy zagospodarowania obszaru (część tekstowa) wskazano, w odniesieniu do których działek sąsiednich, znajdujących się w obszarze analizowanym, analizowano funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania oraz w jaki sposób pozostają one zagospodarowane. Analiza urbanistyczna, sporządzona przez uprawnionego architekta, pozwalała zdaniem organu odwoławczego na pozytywne przesądzenie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie prawem przewidziane przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Kolegium zauważyło, że zaistniałe w toku postępowania zmiany dotyczące podziału nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a związane z realizacją inwestycji drogowej pn. rozbudowa ulicy B. w O. kategoria obiektu XXV (podział działki nr [...] na działki nr [...] przeznaczoną pod drogę oraz nr [...], pozostającą w dotychczasowym władaniu) zostały uwzględnione przez organ pierwszej instancji, a wnioskodawca przedłożył aktualne mapy, uwzględniające zaistniałe zmiany. Wskazuje to, że stan faktyczny i prawny terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, został ustalony prawidłowo (art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ odwoławczy stwierdził też, że zawarte w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcie spełnia wymogi określone przez ustawodawcę w art. 54 powoływanej ustawy. C. Z. i E. M. zaskarżyły decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc w szczególności o uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o udział prokuratora w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę, w pierwszym rzędzie zauważył, że Prezydent Miasta O., stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. W części tekstowej tego dokumentu wskazano sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, a teren ten zaznaczono na kopii mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Z dokumentów tych wynika, że obszar analizowany został wyznaczony z poszanowaniem § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia, przy czym w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono w sposób przekonujący, dlaczego obszar analizowany wyznaczono z niewielkim przekroczeniem minimalnych rozmiarów określonych w rozporządzeniu. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że działka, na której planowane jest przedsięwzięcie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez projektowaną drogę na dz. ew. nr [...]. Z pisma zarządcy ww. drogi publicznej z dnia 5 czerwca 2012 r. wynika natomiast, że komunikacja przedmiotowego terenu powinna odbywać się z ulicy [...] na zasadzie prawoskrętów na drogę wewnętrzną, w skład której wchodzi działka o nr [...], a następnie z tej drogi wewnętrznej na działkę [...]. W tej sytuacji określenie powierzchni obszaru analizowanego z uwzględnieniem część działki objętej wnioskiem, przylegającej do drogi publicznej (ul. [...]), z której odbywać się ma komunikacja przedmiotowego terenu, należy ocenić zdaniem Sądu jako prawidłowe. Załącznik graficzny do analizy potwierdza natomiast wyjaśnienie Prezydenta Miasta O., wskazujące, że za wyznaczeniem obszaru analizowanego nieco ponad minimalne standardy (ponad trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem) przemawiała różnorodna zabudowa (zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, a także handlowo-usługowa i usługowa), miejscami bardzo liczna, a także oddzielenie działek przyjętych do analizy drogami publicznymi lub wewnętrznymi. Uzasadnienie organu pierwszej instancji w konfrontacji ze stanem zagospodarowania udokumentowanym na kopii mapy stanowiącej załącznik do analizy pozwala stwierdzić, że rozszerzanie granic obszaru analizowanego nie było podyktowane poszukiwaniem takich funkcji, cech, parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, tylko służyło realizacji ustawowego wymogu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze. Stanowiący integralną część decyzji wynik analizy wskazuje także w ocenie Sądu, że w toku postępowania Prezydent Miasta O. należycie ustalił okoliczności w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, formy architektonicznej i ilości kondygnacji, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachów zabudowy sąsiedniej. Prezydent wyjaśnił także w wystarczający sposób przyczyny zastosowania odstępstw od ogólnych wymogów określonych w rozporządzeniu, dopuszczonych mocą § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia, które pozwalają na inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy oraz innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy. Organ wskazał w szczególności na zróżnicowanie linii zabudowy na analizowanym terenie, istnienie na działce inwestycyjnej linii wysokiego napięcia, konieczność zlokalizowania parkingów od strony ulicy, zróżnicowaną wysokość budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych, czy też odmienną od występującej na analizowanym terenie funkcję planowanego obiektu. Jednocześnie trafnie skonstatował, że nowo wprowadzona funkcja handlowa będzie obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą zabudową, a także nie ograniczy obecnej funkcji w przyszłości. Jak stwierdzono powyżej, organ ustalił także, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Prawidłowo wywiódł również, że istniejące uzbrojenie terenu umożliwia podłączenie planowanej inwestycji do miejskich sieci infrastruktury technicznej, a teren planowanej inwestycji znajduje się na działce, która została odrolniona z mocy prawa jako znajdująca się w granicach administracyjnych miasta. Ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje zatem w ocenie Sądu podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła E. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie niezamieszczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia o zasądzeniu na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z wyjaśnieniem takiej podstawy prawnej art. 133 § 1 powołanej ustawy, - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. nr 80, poz. 717) poprzez uznanie, że w sprawie niniejszej zachodzi okoliczność kontynuacji funkcji zabudowy - naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 9 2. i 3. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. nr 164, poz. 1588) z ostrożności procesowej również §18 i § 2 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w zw. z art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną jego wykładnię. Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu z niniejszej skargi kasacyjnej ( w tym za jej sporządzenie i wniesienie). Pełnomocnik złożył jednocześnie oświadczenie, iż koszty te nie zostały opłacone w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa procesowego oraz zarzucie naruszenia prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego postawiony został w związku z przyznanym pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzeniem. Zarzucono naruszenie art. 141 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 141 § 1 " Uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2" . Postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie art. 141 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest zasadny. Przedmiotem bowiem nie jest regulowanie zasad przyznania wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Nie jest też zasadny zarzut postawiony z ostrożności procesowej błędnej wykładni § 18 i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Paragraf 18 powołanego rozporządzenia reguluje minimalne stawki w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 250 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odsyła do regulacji powołanego rozporządzenia. Naruszenie powołanych przepisów postępowania w zakresie nie przyznania wynagrodzenia za udzieloną pomoc z urzędu nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Drugi zarzut skargi kasacyjnej to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędna wykładnię, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) przez uznanie, że w sprawie zachodzi kontynuacja funkcji zabudowy i § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym " Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Przyjęta w art. 61 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacja ustanawia zasadę dobrego sąsiedztwa. Przy wyznaczaniu treści tej regulacji, przy jej wykładni, nie jest dopuszczalne ograniczenie wyłącznie do wykładni językowej, a konieczne jest jej uzupełnienie wykładnią systemową oraz wykładnia celowościową. Przy wykładni nie można zatem pominąć rozwiązania prawnego przyjętego w art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi o prawie zagospodarowania nieruchomości, ale też równocześnie chroni prawo własności właścicieli sąsiednich nieruchomości. W skardze kasacyjnej poza podniesieniem zarzutów niewłaściwej wykładni nie wywiedziono naruszenia prawa własności właścicieli sąsiednich działek. Regulacja art. 6 ustawy nie pozwala na restrykcyjną wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa. W zaskarżonym wyroku wskazano, że w sprawie nie jest kwestią wywołującą wątpliwości, że jest to nowa, odmienna od występującej na analizowanym terenie, funkcja planowanego obiektu. Przyjęcie przy obowiązującej zasadzie dobrego sąsiedztwa nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady. W orzecznictwie przyjmuje się, że jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzącą z nią w kolizji ( wyr. NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1356/14 i powołane w tym wyroku orzeczenia NSA). Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, wskazuje się na takie ujęcie zasady dobrego sąsiedztwa. Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 133 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten postawiono nie uwzględniając, że w art. 133 są wyodrębnione jednostki redakcyjne regulujące odrębne materie przedmiotowe postępowania sądowoadministracyjnego. Ogólnikowość tego zarzutu wynika też z braku powiązania z postawionymi zarzutami, a mianowicie, czy przedmiotowo został związany z pierwszą podstawą skargi kasacyjnej, czy z drugą związaną z naruszeniem prawa materialnego. Interpretując zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ten sposób, że Sąd I instancji dokonał ustaleń, które nie były przedmiotem wcześniejszych ustaleń organów administracji publicznej, zarzut ten nie jest uzasadniony. Sąd obowiązany jest uwzględnić przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej akta sprawy i z ich uwzględnieniem dokonać oceny zasadności z prawem zaskarżonej decyzji. O wadze akt sprawy przy rozpoznaniu sprawy sądowoadministracyjnej przesądza regulacja art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wedle której " Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy". W sprawie zatem Sąd obowiązany był uwzględnić nie tylko treść decyzji, ale też załączniki do decyzji. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia przez Sąd przepisów prawa przez uwzględnienie treści analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2013r. nr [...]. Sąd przyjmując, że ocena nowo wprowadzonej funkcji planowanej zabudowy handlowej będzie obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą zabudową, nie dokonał ustaleń, które nie maja oparcia w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Zgodnie z art. 254 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do wojewódzkiego sądu administracyjnego.