II OSK 848/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1502/22 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2022 r. znak [....] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1502/22 oddalił skargę A. K. (dalej skarżący) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) z [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] marca 2022 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem tego organu z [...] czerwca 2019 r. uzgadniającym bez uwag projekt decyzji Wójta Gminy D. o lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej "Budowę Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w K., gmina D., na działce nr [...], z k.m. [...], obręb [...]". Sąd Wojewódzki stwierdził, że z akt postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, iż o postanowieniu GDDKiA z 14 czerwca 2019 r. skarżący dowiedział się 4 maja 2021 r., tj. z chwilą uzyskania możliwości wglądu do akt sprawy zakończonej decyzją Wójta Gminy D., która wydana była w oparciu m.in. o uzgodnienia dokonane przez GDDKiA ww. postanowieniem. Wniosek o wznowienie postępowania z 19 października 2021 r. oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej Kpa) nie został zatem złożony w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o postanowieniu. Wznowienie zaś postępowania opartego na tej przesłance następuje tylko na żądanie strony (art. 147 Kpa). Za trafne Sąd uznał również ustalenia organu co do niezachowania terminu 1 miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, z powołaniem się na nowe dowody. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawca wiedzę co do nowych nieznanych organowi okoliczności posiadł w dniu 15 października 2020 r. W art. 148 § 1 Kpa chodzi zaś o dzień, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a nie o dzień, w którym strona dowiedziała się, że dana okoliczność może stanowić podstawę wznowienia. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA z 17 maja 2022 r. w przedmiocie wznowienia postępowania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 Kpa polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w konsekwencji niewznowieniu postępowania z urzędu i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, pomimo powzięcia w dniu 15 października 2020 r. z portalu internetowego Radia [...] informacji o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych istniejących a nieznanych organowi w dniu wydania postanowienia uzgadniającego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 Kpa polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został przez skarżącego dochowany i w konsekwencji niewznowienie postępowania i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art.144 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania ze względu na stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, pomimo że termin ten został dochowany; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 w zw. z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania ze względu na stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy organ miał obowiązek wznowienia postępowania ze względu na to, że skarżący dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wniosek tak objęty był wnioskiem z dnia 19 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji złożonym do SKO w [...] półtora roku wcześniej niż dzień uzyskania przez skarżącego dostępu do akt sprawy dot. decyzji głównej; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147 Kpa polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w konsekwencji niewznowieniu postępowania z urzędu i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, pomimo powzięcia w dniu 15 października 2020 r. z portalu internetowego Radia [...] informacji o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych istniejących a nieznanych organowi w dniu wydania postanowienia uzgadniającego; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie GDDKiA w przedmiocie wznowienia postępowania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 Kpa polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie został przez skarżącego dochowany i w konsekwencji niewznowienie postępowania i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania ze względu na stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, pomimo że termin ten został dochowany; 8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa w zw. z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania ze względu na stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy organ miał obowiązek wznowienia postępowania ze względu na to, że skarżący dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż wniosek taki objęty był wnioskiem z dnia 19 maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji złożonym do SKO w[...] półtora roku wcześniej niż dzień, w którym skarżący uzyskał dostęp do akt dot. przedmiotowej inwestycji. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W piśmie z 14 września 2023 r. GDDKiA wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.4. Odnosząc się do grupy zarzutów dotyczących, błędnego zdaniem skarżącego, ustalenia daty wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania, to stwierdzić należy, że ustalenia tak organów jak i Sądu I instancji są w tym zakresie prawidłowe. Wystąpienie w dniu 19 maja 2020 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej nie ma żadnego znaczenia dla oceny wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. postanowieniem GDDKiA z 14 czerwca 2019 r. W tym zakresie należy wyjaśnić, że postępowanie uzgodnieniowe stanowi postępowanie akcesoryjne względem postępowania w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednakże wynik postępowania w sprawie uzgodnienia jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Weryfikacja ostatecznych postanowień uzgodnieniowych nie może być więc dokonywana przez organ prowadzący postępowanie inwestycyjne. Dopóki zatem postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek uwzględnić je, rozstrzygając sprawę (np. wyroki NSA z: 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3229/18, 8 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/18; 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2307/15; 7 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1284/12). Skoro zatem organ wydający decyzję w postępowaniu głównym nie ma uprawnień do dokonywania kontroli postanowienia wydanego w trybie uzgodnieniowym, a w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia wyeliminowanie takiego postanowienia może nastąpić tylko w trybie postępowań nadzwyczajnych, to nie można przyjąć, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej automatycznie obejmuje żądanie wznowienia postępowań uzgodnieniowych. 4.5. Mający zaś zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 148 § 2 w zw. z art. 144 Kpa stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o postanowieniu. Przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści orzeczenia (wyroki NSA z: 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2033/21, 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1464/20). W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy jest jednoznaczny i potwierdza złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 19 października 2021 r. Zgodnie zaś z oświadczeniem skarżącego o postanowieniu z 14 czerwca 2019 r. dowiedział się on 4 maja 2021 r., a zatem z dniem 4 czerwca 2021 r. upłynął miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem. Tym samym wszystkie zarzuty dotyczące tej kwestii są nieusprawiedliwione. Nie zostały naruszone: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 Kpa, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa w zw. z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 Kpa w zw. z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. 4.6. Nieuzasadnione są też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kpa związane z podaniem do publicznej wiadomości w dniu 15 października 2020 r. na portalu internetowym Radia [...] informacji o ciągłym podtapianiu terenu inwestycyjnego, którego dot. przedmiotowe postanowienie uzgadniające. Skoro skarżący powziął wiedzę z informacji opublikowanych 15 października 2020 r. w środkach masowego przekazu, to w świetle art. 148 § 1 Kpa, w sposób oczywisty jego wniosek o wznowienie z 19 października 2021 r. został wniesiony z przekroczeniem terminu. Wbrew stanowisku skarżącego nie było przy tym obowiązkiem organu wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, co oznacza, iż nie ma on obowiązku wszczynania postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy wznowienia. Zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu, nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania a z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Gdyby przyjąć odmienny pogląd, to w każdej sprawie zakończonej decyzją o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do złożenia wniosku, właściwy organ powinien wznawiać postępowanie celem ustalenia, czy rzeczywiście istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Taki obowiązek nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa (wyroki NSA z: 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1675/15, 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2162/17). Skoro zatem w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 Kpa z uwagi na wniesienie podania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa, to kwestia ewentualnego późniejszego wszczęcia postępowania w takiej sprawie z urzędu jest okolicznością indyferentną prawnie dla oceny prawidłowości wydania postanowienia formalnego, o którym mowa w art. 149 § 3 Kpa. W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz lit. b w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 147, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 są niezasadne. 4.7. Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne, a Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. 4.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.