II OSK 847/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 680/18 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od E. S. na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 630 (sześćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 680/18, na skutek skargi E. S. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północno – wschodniej części miasta L. odnośnie do działki nr [...] przy ul. [...] w części terenu oznaczonego symbolem literowym KDW. Skarżąca zaskarżyła wskazany plan miejscowy w zakresie, w jakim wyznaczono w nim drogę oznaczoną symbolem KDW m.in. na nieruchomości skarżącej – działce nr [...] przy ul. [...] w L. Twierdziła, że część działki nr [...] została bez jej wiedzy i zgody przeznaczona pod drogę dojazdową do dwóch działek, które mają dojazd z drogi publicznej, mianowicie ul. [...]. Podniosła, że wyznaczona na jej działce droga dojazdowa nie będzie miała charakteru drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że część nieruchomości skarżącej została przeznaczona na drogę wewnętrzną, a nie publiczną. Uznał, że co do zasady w planie miejscowym można przeznaczać nieruchomości pod drogi wewnętrzne przeznaczone do obsługi komunikacyjnej sąsiednich terenów w celu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu. Stwierdził jednakże, że nie zostało w dostateczny sposób wykazane, aby przeznaczenie części działki skarżącej pod drogę wewnętrzną nastąpiło z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności w odniesieniu do interesu publicznego przemawiającego za taką treścią planu. Podniósł, że wskazany w odpowiedzi na skargę argument, jakoby przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym rozwiązanie było uzasadnione stworzeniem możliwości obsługi komunikacyjnej dla potencjalnie mogących być zabudowanymi w przyszłości na cele mieszkaniowe 10 działek, opiera się na błędnym w świetle obowiązującego prawa przekonaniu, że nieruchomości przeznaczone na drogę wewnętrzną zostaną nabyte przez gminę na ekwiwalentnych zasadach po ich wcześniejszym "wydzieleniu i przejęciu przez Gminę" oraz że droga ta będzie miała publiczny charakter. Powołując się na art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził, że drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi i dlatego zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielenie gruntów pod takie drogi nie stanowi celu publicznego, w związku z czym w świetle art. 112 tej ustawy nie mogą być na taki cel wywłaszczone. Dalej wskazał, że oznacza to, iż na części działki skarżącej przeznaczonej na drogę wewnętrzną droga wewnętrzna mogłaby powstać jedynie za zgodą skarżącej, której ona nie wyraża. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, że Gmina w zakresie zamierzonego celu zastosowała nieadekwatny środek. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że nawet gdyby przyjąć, że w istocie w chwili uchwalenia zaskarżonego planu chodziło jedynie o zapewnienie terenu pod ewentualne urządzenie na nim w przyszłości drogi publicznej (po wcześniejszej zmianie planu), to brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że naruszenie przy tym prawa własności skarżącej nastąpiło w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do zamierzonego celu. W ocenie Sądu pierwszej instancji należało bowiem wziąć pod uwagę, że wszystkie działki położone przy projektowanej dalszej części drogi wewnętrznej (od działki skarżącej w kierunku południowym) posiadają w ich obecnym kształcie dostęp do drogi publicznej, mianowicie ul. [...]. Zabezpieczenie dostępu do takiej drogi w przypadku ich podziału powinno zatem – zdaniem Sądu pierwszej instancji - nastąpić w pierwszej kolejności kosztem każdej z tych działek, zgodnie z treścią art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu pierwszej instancji z uwagi na ich długość (około 170 do około 160 m) nie jest też całkowicie wykluczone ewentualne ustanowienie w postępowaniu cywilnym służebności drogi koniecznej, m.in. na nieruchomości skarżącej. Co do zasady istnieje zatem – jak wskazał Sąd pierwszej instancji - możliwość skomunikowania ewentualnie nowo wydzielonych działek z drogą publiczną w inny sposób niż ingerencja w planie zagospodarowania przestrzennego w prawo własności skarżącej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowi to podstawę do przyjęcia, że prawo to zostało ograniczone z naruszeniem zasady proporcjonalności stanowiącej jedną z zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane okoliczności spowodowały uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, odnośnie do działki stanowiącej własność skarżącej. Sąd pierwszej instancji dodał też, że do odmiennego wniosku nie może prowadzić konstatacja, iż z racjonalnego punktu widzenia ustanowienie drogi wewnętrznej będącej przedmiotem skargi wydaje się leżeć również w interesie skarżącej, która dla wykorzystania pod zabudowę wschodniej części swojej działki musiałaby wydzielić na niej drogę dojazdową od ul. [...] o długości ponad 120 m, przeznaczając na ten cel kilka razy większą powierzchnię niż wynikałoby to z kwestionowanego ustalenia planu miejscowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uwagi na niewielką szerokość drogi wewnętrznej ruchu pieszego oznaczonej na rysunku zaskarżonego planu symbolem KDWp droga ta nie mogłaby być bowiem uznana za wystarczającą do uzyskania prawa zabudowy dalej położonych od ul. [...] części działki skarżącej, pomijając nawet okoliczność uzyskania przez skarżącą trwałego prawa korzystania z niej jako drogi prywatnej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, organ administracji przytoczył podstawy kasacyjne, z których wynika, że na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuca naruszenie: - art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym części działki skarżącej pod drogę wewnętrzną stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej przez co narusza zasadę proporcjonalności, - art. 112 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skoro wydzielona część działki skarżącej będzie częścią drogi wewnętrznej, a więc nie będzie drogą publiczną, to wydzielenie nie będzie stanowić celu publicznego i nie będzie możliwe wywłaszczenie tej nieruchomości, mimo że "zaskarżony plan nie odnosi się w tej części do dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, lecz do dróg o takim charakterze w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami – art. 13 § 5 tekstu planu". Ponadto w skardze kasacyjnej przytoczono podstawę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 2, z której wynika, że zarzuca się naruszenie art. 141 § 4 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności planu oraz pisma procesowego organu administracji z 19 listopada 2018 r., skutkiem czego było przyjęcie stanowiska, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej w uwarunkowaniach wynikających z planu może nastąpić w inny sposób niż wydzielenie, kosztem skarżącej i właścicieli innych nieruchomości, drogi wewnętrznej. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W szczególności zasadna jest podstawa kasacyjna, w której podnosi się, że w art. 13 § 5 zaskarżonego planu miejscowego ustalono, iż "drogi KDW wyznaczone na rysunku planu są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami". W ocenie NSA przepis ten może być interpretowany jako sposób przeznaczenia w planie miejscowym określonego terenu na cel publiczny. Nie można przy tym przyjmować, że w planie miejscowym wskazano jako cel publiczny przeznaczenie, które zgodnie z przepisami prawa, w szczególności stosownie do art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie może być celem publicznym. Drogi publiczne zgodnie z art. 6 pkt 1 powołanej ustawy są co do zasady celem publicznym, zaś w powołanym przepisie zaskarżonego planu miejscowego wyraźnie stwierdzono, że "drogi KDW wyznaczone na rysunku planu są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami". Tym samym z powołanego przepisu zaskarżonego planu wynika, że według lokalnego normodawcy tereny oznaczone w zaskarżonym planie symbolem KDW miały stać się własnością publiczną, czy to poprzez zastosowanie art. 98 ust. 1, czy też art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). To czy rzeczywiście tereny te zostały przeznaczone na cel publiczny, który będzie uzasadniać ich wywłaszczenie, powinno podlegać ocenie organów administracji i następnie sądu administracyjnego w sprawie, która będzie dotyczyć ich wywłaszczenia. Podobnie ocenie właściwych organów administracji i sądu administracyjnego we właściwej sprawie powinno podlegać to, czy odnośnie do tych terenów można zastosować art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, z uwagi na treść art. 13 § 5 zaskarżonego planu miejscowego w niniejszej sprawie sąd administracyjny nie był uprawniony do kategorycznego stwierdzenia, że tereny oznaczone w zaskarżonym planie miejscowym symbolem KDW nie będą mogły być wywłaszczone, ani przejęte w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej jest nadmierne i nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonego celu. Przede wszystkim cel wyznaczenia w zaskarżonym planie terenu pod drogę na nieruchomości skarżącej oraz innych sąsiednich nieruchomościach jest uprawniony. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonego planu (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory ekonomiczne przestrzeni. Z ekonomicznego punktu widzenia jest korzystne stworzenie możliwości podziału większych działek na mniejsze. Wyznaczenie drogi na nieruchomości skarżącej oraz na sąsiednich nieruchomościach jest zatem zasadne, gdyż, jak wynika z rysunku zaskarżonego planu, poszerzyło to możliwości wykorzystania nieruchomości położonych na terenach oznaczonych w tym planie symbolami 9.MN, 6.MN, 8.MN i 7.MN. Poszerzenie możliwości wykorzystania tych nieruchomości polega na tym, że mogą one uzyskać niezależny dojazd do drogi publicznej, czyli do ul. [...]. Przy czym chodzi o to, że możliwość uzyskania niezależnego dojazdu do drogi publicznej dotyczy działek, które zostaną wydzielono z już istniejących działek, mających dostęp do tej drogi publicznej. Nie jest więc istotne, że działki, przez które ma przechodzić wyznaczona w planie droga są już położone przy drodze publicznej. Istotne jest, że na skutek wyznaczenia w planie drogi poszerzy się zakres możliwego wykorzystania części tych działek położonych dalej od ul. [...], mianowicie po wschodniej stronie wytyczonej w zaskarżonym planie drogi. Nie jest przy tym istotne, że dostęp do tych ewentualnie wydzielonych działek można zapewnić także w inny sposób. Na przykład poprzez ustanowienie służebności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wskazanie w planie terenów przeznaczonych na drogę jest korzystniejsze z punktu widzenia ładu przestrzennego, niż ustanawianie koniecznego dojazdu poprzez ustanowienie służebności. Jeżeli chodzi o ograniczenie wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącej, wynikające z przeznaczenia części tej nieruchomości w zaskarżonym planie na drogę należy wskazać na następujące okoliczności. Ograniczenie wykonywania prawa własności występuje, gdyż część nieruchomości skarżącej przeznaczona na drogę nie może być zabudowana, mimo że znajduje się na terenie co do zasady przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe. Jednakże skarżąca nie twierdzi, aby chciała tę część swojej nieruchomości przeznaczyć pod zabudowę. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji oświadczyła, że na swojej działce wypoczywa latem oraz że ma na niej posadzone drzewa owocowe. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wskazała na żadne inne okoliczności. Wyznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym na części nieruchomości skarżącej oraz na innych sąsiednich nieruchomościach drogi umożliwia także skarżącej wydzielenie ze swojej nieruchomości działki z niezależnym dojazdem do drogi publicznej. Nie jest przy tym istotne, że skarżąca nie zamierza takiej działki wydzielać. Istotne jest, że zapewnienie w zaskarżonym planie miejscowym dojazdu do potencjalnie możliwych do wydzielenia działek nie następuje tylko kosztem skarżącej, ale także właścicieli innych nieruchomości oraz że także skarżąca może, jeżeli zechce, być beneficjentem takiego sposobu określenia zagospodarowania nieruchomości. W tych okolicznościach należy wskazać, że jeżeli okaże się, że - jak twierdzi organ administracji - zaskarżony plan miejscowy daje podstawy do wywłaszczenia części nieruchomości skarżącej przeznaczonej w tym planie pod drogę lub daje podstawy, aby ta nieruchomość mogła być przejęta w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to skarżąca otrzyma stosowne odszkodowanie, które zrekompensuje jej utratę prawa własności. Jeżeli zaś się okaże, że brak podstaw do wywłaszczenia lub przejęcia w trybie powołanego przepisu części nieruchomości skarżącej przeznaczonej w zaskarżonym planie pod drogę, to ta nieruchomość pozostanie własnością skarżącej i nie będzie mogła być wykorzystana na drogę wbrew woli skarżącej. W tym przypadku ograniczenia prawa własności wynikające z przeznaczenia nieruchomości na drogę (faktyczny zakaz zabudowy) nie będą nieproporcjonalne, gdyż po pierwsze, nie ingerują istotnie w zamierzony przez skarżącą sposób wykorzystania nieruchomości, po drugie służą usprawiedliwionemu celowi (zapewnienie dostępu do drogi publicznej potencjalnym działkom), przy czym w tym przypadku cel ten w istocie będzie polegał na "zarezerwowaniu" terenu pod drogę na wypadek, gdyby skarżąca zmieniła zdanie albo jej ewentualni następcy prawni mieli inne zamiary co do sposobu wykorzystania nieruchomości. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że obie podstawy kasacyjne zawierające zarzuty naruszenia prawa materialnego są zasadne, gdyż Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, iż przeznaczenie w zaskarżonym planie miejscowym części nieruchomości skarżącej na drogę było nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Uznanie zasadności wskazanych podstaw kasacyjnych oznacza, że Sąd pierwszej instancji powinien był oddalić skargę skarżącej. W związku z tym istnieją podstawy, aby przyjąć, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. W ocenie NSA tym samym zbędne jest odnoszenie się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 188 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ administracji.