II OSK 844/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 529/23 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2022 r., nr SKO.415/419/2022 w przedmiocie odmowy udzielenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 5 września 2022 r., nr AR.6730.68.42.2021.BS68, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz P.K. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 października 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 529/23, oddalił skargę P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 30 grudnia 2022 r., nr SKO.415/419/2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z 5 września 2022 r., nr AR.6730.68.42.2021.BS68, o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi oraz drogą wewnętrzną" na części działek nr [...], [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. S. w R. Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że rozpoznając wniosek skarżącego orzekające organy stwierdziły, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., co uniemożliwiało określenie w decyzji wielkości parametrów budynku oraz pozostałych cech planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości minimalnej 50 m (ze względu na przyjętą szerokość frontu działki – drogi wewnętrznej – 12 m) nie istnieje bowiem jakakolwiek zabudowa mogąca stanowić wzorzec urbanistyczno-architektoniczny dla nowej zabudowy, albowiem tereny w obszarze analizowanym są użytkowane rolniczo. Z kolei wzdłuż ul. S., w odległości około 200 m od terenu objętego wnioskiem znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, w kierunku wschodnim w odległości około 290 m od przedmiotowego terenu zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a na południowy wschód w odległości około 150 m realizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Organy obu instancji nie dostrzegły potrzeby rozważenia w niniejszej sprawie rozszerzenia granic obszaru analizowanego ani możliwości ustalenia jego granic zgodnie z żądaniem wnioskodawcy w odległości odpowiadającej szerokości części trzech działek zainwestowanych przylegających do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji. W skardze do sądu administracyjnego P. K. zarzucił nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego według szerokości granicy działki nr [...] wynoszącej 12 m, a nie według szerokości tej części terenu inwestycji, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę, która w tej sprawie wynosi 95 m, co z kolei spowodowało, że organy z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz u.p.z.p. nie ustaliły warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji bezpodstawnie stwierdzając, że w obszarze analizowanym nie ma odpowiedniego wzorca zabudowy. Zarzucono przy tym naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zwracając uwagę na wcześniej wydaną decyzję ustalającą warunki zabudowy na tych samych działkach dla podobnej inwestycji dla tego samego inwestora, z wyznaczeniem frontu działki w sposób zbieżny z aktualnymi oczekiwaniami skarżącego w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę P. K. stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo wykazały brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co skutkowało koniecznością wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, na pełną aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego, przyjmujące za front działki szerokość granicy działki nr [...] od strony planowanej drogi publicznej, tj. 12 m, zgodnie z deklaracją inwestora w zakresie organizacji głównego wjazdu na działkę. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, że brak jest podstaw do poszerzania frontu działki o jakiekolwiek odcinki zlokalizowane na działce nr [...], oraz podzielił stanowisko Kolegium, że poszerzenie granic obszaru analizowanego nie może wynikać z chęci znalezienia zabudowy pozwalającej na realizację planowanej inwestycji. W skardze kasacyjnej P. K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił: - błędną wykładnię § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem poprzez stwierdzenie, że organy obu instancji w sposób prawidłowy oznaczyły front działki jako szerokość pasa drogowego - drogi wewnętrznej (o długości 12 m), a nie całą szerokość działki (terenu), z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji (tj. 95 m), która przylega do drogi wewnętrznej - i wyznaczyły na tej podstawie granice obszaru analizowanego wokół działki budowlanej objętej wnioskiem (w odległości 50 m od granic działki zamiast prawidłowo w odległości min. 285 m), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że: a) nawet w przypadku, gdy droga przylega prostopadle do boku działki, za front uznać należy całą szerokość działki (terenu), a nie tylko ten odcinek, który bezpośrednio przylega do drogi i odpowiada szerokości drogi, b) nawet w sytuacji, gdy działka ma nieregularny kształt i jej bok od strony drogi tworzy uskok w taki sposób, że na pewnym odcinku przylega do drogi, natomiast inny jego odcinek znajduje się w pewnym niewielkim oddaleniu od drogi, przyjąć należy, że frontem jest suma obu tych odcinków, co uzasadniało określenie frontu działki i wyznaczenie wokół działki budowlanej objętej wnioskiem granic obszaru analizowanego zgodnie z wnioskiem inwestora jako całej szerokości boku działki inwestycyjnej, która przylega do drogi wewnętrznej (równolegle), z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren działki; - błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i w efekcie błędne zastosowanie art. 56, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie za słuszne stanowiska organów obu instancji, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, co skutkowało przedwczesną odmową ustalenia warunków zabudowy na objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne z uwagi na nieuzasadnione przyjęcie, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego pozwala w niniejszej sprawie na uwzględnienie przy sporządzeniu analizy spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zabudowy istniejącej w rzeczywistości w tym obszarze. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., na skutek niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia przez organy następujących przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w zakresie w jakim organy obu instancji ustaliły, że szerokość frontu działki budowlanej stanowi szerokość pasa drogowego drogi wewnętrznej (tj. cześć działki, która przylega prostopadle do tej drogi i graniczy bezpośrednio z działką drogową i wynosi ok. 12 m, w sytuacji gdy w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że prawidłowo określony front działki - rozumiany jako ta część objętej planowaną zabudową działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) - wynosi 95 m i tym samym błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, w sytuacji gdy zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, a zatem w niniejszej sprawie - w odległości co najmniej 285 m od granic działki objętej wnioskiem, b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organy obu instancji pominęły całkowicie twierdzenia i wyjaśnienia inwestora dotyczące projektowanego przebiegu szlaku komunikacyjnego, z którego odbywać się będzie wjazd i wejście na teren działki budowlanej (na całej jej długości) i w efekcie rozstrzygnięcie sprawy bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego oraz bez wyczerpującego zebrania i całościowej oceny jej materiału dowodowego pod kątem spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust.1 u.p.z.p., c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ dopuszczając do powstania ww. uchybień procesowych naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania wobec odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. pomimo uprzedniego wydania dla objętych wnioskiem działek nr [...], [...] oraz działki nr [...], obręb [...], na rzecz tego samego inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy, z jednoczesnym oznaczeniem frontu terenu działki w sposób tożsamy z oznaczeniem wskazanym przez skarżącego w niniejszym postępowaniu, i w efekcie błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest istniejącej zabudowy i pominięcie przy sporządzaniu analizy spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia przez Sąd, że decyzja nie narusza przepisów prawa, które by uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika będącego radcą prawnym według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadne okazały się podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia a także naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z ujawnionego w materiale dowodowym przebiegu postępowania oraz w świetle formułowanych przez skarżącego kasacyjnie konsekwentnie tożsamych zarzutów w odwołaniu, w skardze oraz w skardze kasacyjnej dotyczących zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z kolei w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia ilekroć jest w nim mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Powyższy przepis prowadzi do wniosku, że frontem działki jest ta jej część, która przylega do drogi, i to nie jakiejkolwiek drogi, ale tej drogi, z której odbywa się wejście i wjazd na działkę. Przy czym pojęcia frontu działki nie należy utożsamiać wyłącznie z miejscem styku działki z drogą pełniącego funkcję głównego wjazdu lub wejścia, ale raczej z odcinkiem działki (działek), który przylega do tej drogi. Literalne rozumienie wskazanej legalnej definicji frontu działki wyklucza natomiast uznanie za front działki tej jej część, która nie przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (tak wyrok NSA z 17 sierpnia 2022 r., II OSK 1185/21). Według stanowiska ukształtowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, aprobowanego przez skład rozpoznający skargę kasacyjną, pojęcie frontu działki nie zawsze musi odnosić się do jednej, konkretnej działki, w granicach której ulokowany zostanie zjazd z drogi. Jeżeli bowiem teren inwestycji składa się z kilku działek budowlanych, tak jak w niniejszej sprawie (działki nr [...], [...], [...]) to przez front działki należy rozumieć także front działek, będący tą ich częścią, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (tak wyroki NSA: z 3 lipca 2023 r., II OSK 67/22, z 17 stycznia 2024 r., II OSK 950/21, 8 sierpnia 2024 r., II OSK 1797/23). Biorąc pod uwagę powyższe, należało przychylić się do zarzutów objętych podstawami kasacyjnymi zmierzającymi do wykazania, że organy dokonały nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego, za punkt wyjścia mylnie przyjmując traktowaną jako front działki szerokość wyłącznie tej części działki nr [...], na której w ramach inwestycji zaplanowano drogę wewnętrzną, przylegającą bezpośrednio do działki drogowej nr [...] (poprzednio oznaczonej jako działka nr [...]). Pominięto tym samym, że przedmiotowa inwestycja została ukształtowana w specyficzny sposób. Teren inwestycji obejmuje bowiem obszar wyodrębniony z trzech sąsiadujących ze sobą działek nr [...], [...] i [...], w granicach którego określono poszczególne elementy zagospodarowania, tj. budynek wielorodzinny oraz ciąg komunikacyjny (drogę wewnętrzną). Teren objęty wnioskiem, będący przedmiotem inwestycji składa się zatem z wyodrębnionych części trzech działek. W tej sytuacji należało przyjąć, że frontem terenu zainwestowanego jest ta część działek objętych jego granicami, która w całości przylega do drogi (działki nr [...], wcześniej nr [...]), a nie tylko fragment przylegającej do tej drogi działki nr [...], na której zaplanowano wjazd i wejście. Front nie musi zawsze odnosić się do jednej konkretnej działki, w granicach której ulokowany jest wjazd i wejście, zwłaszcza gdy teren inwestycji składa się z kilku działek budowlanych. Wówczas za front terenu inwestycji należy przyjąć łączną szerokość tych części działek objętych inwestycją, które przylegają do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na jej teren. Powyższego stanowiska nie podważa treść § 2 pkt 5 rozporządzenia, która odnosi się literalnie do "działki budowlanej" (pojedynczej działki ewidencyjnej), albowiem w praktyce, potwierdzonej w niniejszym postępowaniu, zdarza się, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy obejmują jednolicie, jako teren inwestycji, dwie lub więcej działek ewidencyjnych, które mają faktycznie wspólny "front". Dlatego w przypadku, gdy inwestycja przylega do drogi na odcinku np. dwóch działek, to front tych działek łącznie stanowi "front działki" w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia (wyrok NSA z 3 lipca 2023 r. II OSK 67/22). Prawidłowość powyższej wykładni potwierdzają przepisy u.p.z.p., które odwołują się do pojęcia "terenu" inwestycji (tak np. art. 52, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, czy art. 61 ust. 1-4 u.p.z.p.), czyniąc go centralnym punktem odniesienia w procesie ustalania warunków zabudowy. Frontem działki, którego szerokość stanowi wartość bazową dla wyznaczenia obszaru analizy, może być zatem front działek, uzasadniający prowadzenie proporcjonalnie szerszej analizy urbanistycznej dla większego kompleksu działek stanowiącego teren inwestycji. Za powyższą koncepcją przemawiają w tej konkretnej sprawie również względy ładu przestrzennego i sąsiedztwa urbanistycznego. Z danych ujawnionych w toku postępowania wynika bowiem, że w odległości 150 m, 200 m i 250 m od terenu inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna wolnostojąca, która przy froncie przedmiotowej inwestycji określonym zgodnie z wyżej przedstawionymi regułami, nie jest wykluczone, że mogłaby stanowić wzorcowe sąsiedztwo urbanistyczno–architektoniczne dla projektowanej inwestycji. Mając na uwadze cel przyjętych w przepisach u.p.z.p. rozwiązań, jak również uwzględniając wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. podkreślić należy, że organ w trosce o ochronę i kształtowanie ładu przestrzennego obowiązany jest czuwać nad kontynuacją zabudowy danego obszaru tworzącego urbanistyczną całość kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, o których mowa w art. 8 § 1 k.p.a. Stąd też określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań stawianych nowej zabudowie powinno nastąpić po uwzględnieniu istniejącego już sposobu zagospodarowania działek sąsiednich. Wyznaczając zatem obszar analizowany, organ każdorazowo powinien uwzględnić charakter i specyfikę istniejącej zabudowy na danym terenie, biorąc w szczególności pod rozwagę rodzaj planowanej inwestycji. Uchybienia organów popełnione w niniejszej sprawie w zakresie ustalenia frontu terenu inwestycji stały się podstawą do zakwestionowania prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, który determinuje treść i wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej stanowiącej zasadniczy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dopiero bowiem na podstawie prawidłowo ustalonego frontu terenu inwestycji możliwe będzie poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, której wyniki będą podstawą do ustalenia (zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), czy proponowany sposób zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, można uznać za kontynuację funkcji zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tych też względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. okazały się uzasadnione. Zgodzić się też należało z zarzutami kasacyjnymi, że Sąd Wojewódzki, rozstrzygając sprawę pominął przy kontroli zaskarżonej decyzji zagadnienie zachowania przez organy obu instancji wymogów wynikających z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., jak też nie odniósł się do zarzutów skargi sformułowanych w tym zakresie. Istotna treść zarzutów przedstawionych w skardze, sprowadzała się do pominięcia tego, że w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 29 sierpnia 2022 r. ustalono warunki zabudowy dla takiej samej jak w niniejszej sprawie inwestycji wielomieszkaniowej zlokalizowanej na tych samych trzech działkach, dla tego samego inwestora, gdzie za podstawę wyznaczenia granic obszaru analizowanego wzięto łączną szerokość tych części działek objętych inwestycją, które przylegają do drogi wewnętrznej – działki nr [...] (uprzednio nr [...]). Sprecyzowaną, w przedłożonej już na etapie postępowania odwoławczego decyzji Prezydenta Miasta z 29 sierpnia 2022 r., praktyką kierował się skarżący kasacyjnie przygotowując inwestycję w celu uzyskania warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił natomiast przyczyn odstąpienia od praktyki ustalania warunków zabudowy w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a Sąd a quo taki stan zaakceptował oddalając skargę. Sąd Wojewódzki, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji miał obowiązek uwzględnić, że zgodnie z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1); a bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalone praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Z art. 8 k.p.a. wynika, że nakaz prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powiązany został m.in. z obowiązkiem respektowania zasady równego traktowania i zakazem odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z ustanowioną w art. 8 § 2 k.p.a. zasadą pewności prawa i zasadą usprawiedliwionych oczekiwań, organ administracji publicznej obowiązany jest do nieodstępowania od dotychczasowej utrwalonej praktyki załatwiania spraw danego rodzaju o takim samym stanie faktycznym i prawnym, chyba że wystąpią uzasadnione przyczyny, które powinny być wykazane w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji, gdy organ rozstrzyga konkretną sprawę w sposób odmienny od wcześniej wydanych decyzji w takich samych sprawach, powinien rzetelnie przedstawić w decyzji przyczyny uzasadniające zmianę dotychczasowej praktyki orzeczniczej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy pomimo obowiązku nie odniósł się do zarzutów skarżącego sformułowanych już w odwołaniu, który wskazał na okoliczność wydania decyzji o warunkach zabudowy na tych samych działkach dla tego samego inwestora z tym samym dostępem do drogi publicznej. Organ odwoławczy poprzestał wyłącznie na eksploatowaniu wątku braku możliwości poszerzania granic obszaru analizowanego po to tylko, aby znaleźć wzorzec dla nowej zabudowy, czyniąc to przy tym bez odniesienia się do zindywidualizowanych okoliczności przedmiotowej sprawy. Niewywiązanie się z tych obowiązków przez organ odwoławczy skutkowało naruszeniem reguł ustanowionych w art. 8 § 1 i § 2, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co powinno w konsekwencji prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżoną decyzję powinien uwzględnić normy ustanowione w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. jako kryterium zgodności decyzji z przepisami prawa. Brak oceny w tym zakresie świadczy o wadliwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Mimo że każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie, to w świetle uwarunkowań wynikających z zasad ustanowionych w art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. nie można zakładać, że inne decyzje wydane w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie mają znaczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący zarzuca naruszenie zasady równości i zasady pewności prawa (zasady uprawnionych oczekiwań) w powiązaniu z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. W tych uwarunkowaniach uznając, że organy obu instancji opierając się na błędnej wykładni § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia nie wyjaśniły należycie sprawy, czym naruszyły zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co w istocie doprowadziło do naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego wadliwe zastosowanie, a Sąd pierwszej instancji naruszeń tych wbrew swojej powinności nie stwierdził, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 5 września 2022 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględniając wiążącą ocenę prawną w zakresie ustalania frontu terenu wyznaczą obszar analizowany, przeprowadzą w jego granicach analizę architektoniczno-urbanistyczną i na jej podstawie rozważą ponownie spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę złożyły się kwoty uiszczonych wpisów sądowych: od skargi (500 zł), od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) (360 zł). Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.